住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標準定額研究所

《關(guān)于全面深化工程造價管理改革的意見》提綱

（征求意見稿）和國家工程造價數(shù)據(jù)庫匯報內(nèi)容

各省、自治區(qū)、直轄市、國務(wù)院各有關(guān)部門（行業(yè)）工程造價（定額）管理機構(gòu)：

現(xiàn)將《關(guān)于全面深化工程造價管理改革的意見》提綱（征求意見稿）和國家數(shù)據(jù)庫匯報內(nèi)容發(fā)給你們，請你們認真研究，在下周討論會上提出相關(guān)意見。此稿為內(nèi)部資料，請勿外傳。謝謝！

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標準定額研究所

2014年1月15日

《關(guān)于全面深化工程造價管理改革的意見》提綱

（征求意見稿）

一、全面深化工程造價管理改革的指導(dǎo)思想和總體目標

1.指導(dǎo)思想

貫徹落實十八屆三中全會精神，緊緊圍繞使市場在工程造價確定中起決定性作用，深化工程造價管理改革，轉(zhuǎn)變政府職能，以制度標準建設(shè)、市場活動監(jiān)管、造價公共服務(wù)提升為重點，充分發(fā)揮造價管理在規(guī)范建筑市場秩序、提高投資效益、保證質(zhì)量安全上的基礎(chǔ)作用，努力開拓工程造價管理事業(yè)新局面。

2.總體目標

建立和完善“政府規(guī)范引導(dǎo)，企業(yè)自主報價，競爭形成價格，監(jiān)管行之有效”的工程造價形成機制，促進建筑市場公平交易。

建立和完善以工程造價標準規(guī)范、計價定額以及工程造價信息為核心內(nèi)容的工程計價依據(jù)體系。

以“加強行政監(jiān)管，完善行業(yè)自律，實現(xiàn)公平守信”為方針，規(guī)范造價咨詢市場秩序，促進造價咨詢業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

二、工程造價管理法規(guī)制度建設(shè)

1．存在的主要問題

（1）現(xiàn)有的造價管理制度與工程造價全過程管理不太銜接，“鐵路警察，各管一段”。

（2）工程造價管理政策與建筑市場其他管理制度協(xié)調(diào)不夠，如招投標、合同管理等。

（3）工程計價依據(jù)和造價咨詢市場制度建設(shè)碎片化，缺少頂層設(shè)計。

2．原因分析

（1）從項目的角度看，造價管理應(yīng)貫穿始終，而從部門職責(zé)分工看，造價管理分屬不同部門（發(fā)改委、住建部門、財政部門、審計部門等）或不同司局，制度建設(shè)缺乏更高層面協(xié)調(diào)，與相關(guān)部委、部內(nèi)司局缺乏溝通。

（2）我國清單+定額+信息的計價依據(jù)體系形成有其歷史發(fā)展的客觀原因，制度建設(shè)缺少全覆蓋、體系化的頂層設(shè)計。

3．解決措施

（1）推動規(guī)范建筑市場計價秩序的制度體系建設(shè)。建立部際協(xié)調(diào)機制，聯(lián)合制定工程造價全過程管理制度，加強政策之間的協(xié)調(diào)。促進《建筑市場管理條例》出臺，完善造價相關(guān)條款。完善全過程造價管理、工程交易結(jié)算、糾紛爭議解決制度。

（2）開展計價依據(jù)管理制度體系建設(shè)。構(gòu)建各類計價依據(jù)編制和發(fā)布管理制度，明確程序、原則、基本形式。完善工程量清單計價標準體系。加強工程造價信息化相關(guān)標準體系研究。

（3）完善規(guī)范造價咨詢市場秩序的制度體系建設(shè)。完善企業(yè)資質(zhì)和人員資格管理制度。建立企業(yè)和執(zhí)業(yè)人員信用檔案，開展誠信體系建設(shè)。出臺造價咨詢企業(yè)執(zhí)業(yè)相關(guān)規(guī)范、規(guī)程。建立造價咨詢行業(yè)自律公約。建立以資質(zhì)資格和誠信體系為監(jiān)管手段，以造價咨詢業(yè)務(wù)規(guī)范、規(guī)程、指南為服務(wù)內(nèi)容，以行業(yè)自律公約為基本行為準則的制度體系。

三、工程量清單改革

1．存在的主要問題

（1）清單執(zhí)行率不高，編制質(zhì)量有待提高。（廣聯(lián)達抽樣調(diào)查結(jié)果，總體40%用清單，60%用定額）。

（2）歷史原因造成我國目前存在清單計價和定額計價兩套體系，兩套計價體系存在交叉、矛盾、不協(xié)調(diào)的地方，如工程分類、子目劃分不完全一致，增加企業(yè)組價難度。

（3）各專業(yè)工程的工程量清單規(guī)范仍未建立，鐵道、電力等專業(yè)工程仍未進入國家標準。

2．原因分析

（1）一是現(xiàn)行的清單計量規(guī)范是基于施工圖階段編制的，其子目設(shè)置不適應(yīng)不同設(shè)計深度、不同復(fù)雜工程以及多樣承包方式的計價需要。二是推行清單計價規(guī)范的配套措施不完善，如評標時間過短，經(jīng)濟標的清標留于形式，導(dǎo)致原本應(yīng)在評標階段解決的問題流入后期，引起糾紛。

（2）兩套計價體系政策上不相銜接。

（3）建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范體系未建立，與各專業(yè)工程清單編制的需求溝通不暢。

3．解決措施

（1）修訂工程量清單計價規(guī)范和工程量計算規(guī)范，調(diào)整清單項目層級，建立從單項工程、單位工程、分部分項工程到構(gòu)件的多層次子目劃分的工程量清單，適應(yīng)不同設(shè)計深度、不同復(fù)雜工程以及多樣承包方式的計價需要。

（2）明確清單、定額在工程計價過程中的不同分工，出臺清單、定額編制規(guī)范，統(tǒng)一工程量清單與計價定額的子目劃分、編碼規(guī)則、工程量計算規(guī)則，實現(xiàn)定額為清單組價相銜接的機制。

（3）制定工程量清單計價規(guī)范體系，逐步完成鐵路、電力等其他行業(yè)的清單計量規(guī)范的編制，形成以建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范為母規(guī)范，各專業(yè)工程計量規(guī)范配套使用的清單計價標準體系。

（4）促進清單計價配套措施的完善，如促進評標機制，特別是經(jīng)濟標清標的完善，推行適合清單計價的要素價格指數(shù)調(diào)價法等。

四、工程計價定額改革

1．存在的主要問題

（1）各地區(qū)、各行業(yè)定額表現(xiàn)形式不統(tǒng)一，不利于企業(yè)在統(tǒng)一市場規(guī)則下計價。

（2）定額存在二次組價，與清單不相適應(yīng)，加大了造價專業(yè)人員的工作量。

（3）定額消耗量不能很好的反應(yīng)市場實際，不能及時補充新工藝、新技術(shù)、新材料。

（4）房屋建筑和市政工程的估算指標、概算定額缺失，不能滿足全過程的工程造價需要，房屋修繕定額缺失。

2．原因分析

（1）各地區(qū)、各行業(yè)根據(jù)自身需要調(diào)整了定額表現(xiàn)形式，缺乏統(tǒng)一的定額編制規(guī)則。

（2）傳統(tǒng)定額的工料機的表現(xiàn)形式需要二次組價才能形成清單綜合單價。

（3）定額的日常數(shù)據(jù)積累缺失，定額修編數(shù)據(jù)來源匱乏，定額修編缺少人財物支持。

（4）定額體系不完善，定額編制缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。

3．解決措施

（1）制定計價定額編制規(guī)則，統(tǒng)一定額的編碼規(guī)則、子目設(shè)置、計算規(guī)則、表現(xiàn)形式。

（2）將傳統(tǒng)的工料機定額改為工料機、企管費、利潤定額，為工程建設(shè)各方組建綜合單價提供統(tǒng)一平臺，簡化計價程序，鼓勵有條件的行業(yè)和地區(qū)編制全費用定額。

（3）充分利用信息化手段，加強定額的日常數(shù)據(jù)積累，建立定額全面修訂和局部修訂相配合的動態(tài)調(diào)整機制，及時反映新技術(shù)、新設(shè)備和管理進步，以及各生產(chǎn)要素的市場價格。清理已有定額，對不符合市場實際的及時修訂如工期定額、勞動定額。

（4）制定建設(shè)工程定額體系，明確全統(tǒng)定額、行業(yè)定額、地區(qū)定額編制的分工，統(tǒng)一規(guī)劃全統(tǒng)、行業(yè)和地方的定額編制。制定房屋建筑、市政工程的估算指標、概算定額和房屋修繕定額，服務(wù)工程造價全過程管理。

五、工程造價信息

1．存在的主要問題

（1）發(fā)布的造價信息品種不全面，發(fā)布不及時，不能滿足市場需要。

（2）部分造價管理政策和計價依據(jù)存在與市場脫節(jié)現(xiàn)象（如人工費）。

（3）各地區(qū)、各行業(yè)的造價信息無法實現(xiàn)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)交流。

2．原因分析

（1）缺乏能調(diào)整工程造價的指數(shù)、指標，材料價格信息不全面、不及時。

（2）造價資料積累的信息化程度不一，造價數(shù)據(jù)利用不充分，造價管理政策和計價依據(jù)的制修訂缺乏數(shù)據(jù)支撐。

（3）未認識到造價數(shù)據(jù)積累、共享的重要性，造價信息標準化缺乏總體規(guī)劃，標準缺失。

3．解決措施

（1）充分了解建設(shè)市場需求，制定工程造價指數(shù)、指標編制規(guī)則，編制全國統(tǒng)一的工程造價指標指數(shù)目錄和工料機價格指數(shù)目錄，劃清政府與市場造價信息服務(wù)邊界，鼓勵第三方提供造價信息服務(wù)，適應(yīng)企業(yè)及時準確組價需要。

（2）啟動全國工程造價數(shù)據(jù)庫建設(shè)，提升造價資料積累手段，充分、及時利用造價數(shù)據(jù)為制修訂造價管理政策和計價依據(jù)服務(wù)，滿足市場需要。

（3）做好工程造價信息化頂層設(shè)計，研究工程造價信息化標準體系，制定造價數(shù)據(jù)交換標準，實現(xiàn)造價數(shù)據(jù)共享。

六、工程造價咨詢業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展

1．存在的主要問題

（1）市場惡性競爭，工程造價咨詢企業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量有待提高，存在資質(zhì)出借、出租和專業(yè)人員掛靠等現(xiàn)象。

（2）工程造價咨詢企業(yè)規(guī)模偏小，業(yè)務(wù)單一，高水平咨詢項目較少。一是與工程設(shè)計、工程監(jiān)理、會計等行業(yè)相比，工程造價咨詢企業(yè)規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)集中度偏低，且繼續(xù)呈下降趨勢。二是工程造價咨詢業(yè)務(wù)單一，仍然局限于工程計價業(yè)務(wù)，在項目價值管理、全面管理、國際工程咨詢尚未取得明顯突破。

（3）存在行業(yè)、地方保護現(xiàn)象。有些省，甚至縣要求外地甲級企業(yè)必須在當?shù)刈苑种C構(gòu)方可備案，部分省市進行非常嚴格的審查性備案，要求必須轉(zhuǎn)入當?shù)匾欢〝?shù)量的造價工程師等。部分部門要求企業(yè)必須具有一定的行業(yè)造價員才能準入。

2．原因分析

（1）社會誠信體系不健全，工程造價咨詢業(yè)標準體系缺失，政府在行業(yè)監(jiān)管和信用制度的建立方面缺乏制度、規(guī)劃與手段。協(xié)會組織還在發(fā)育中，沒有發(fā)揮好社會組織在行業(yè)自律方面的功能。

（2）工程造價咨詢行業(yè)發(fā)展時間不長，脫鉤改制后，規(guī)模企業(yè)較小，企業(yè)集中度較低。甲級企業(yè)的門檻較低，企業(yè)治理不完善，內(nèi)部缺乏整合做大的動力，外部缺少政府的有效引導(dǎo)。因企業(yè)規(guī)模偏小，高端人才匱乏，企業(yè)向高端業(yè)務(wù)的發(fā)展能力不足，動力缺乏。

（3）地區(qū)或?qū)I(yè)發(fā)展不平衡，部分地方或行業(yè)出于繼續(xù)教育、稅收等利益設(shè)置地區(qū)或行業(yè)壁壘。另外，部分工程造價咨詢企業(yè)的分支機構(gòu)確實存在掛靠現(xiàn)象。

3．解決措施

（1）建立健全工程造價咨詢業(yè)監(jiān)管制度。修訂《工程造價咨詢企業(yè)管理辦法》，出臺《工程造價咨詢企業(yè)和造價工程師監(jiān)督檢查管理辦法》，強化工程造價管理機構(gòu)監(jiān)督職能，實現(xiàn)對造價咨詢企業(yè)、執(zhí)業(yè)人員和成果文件的監(jiān)督制度化、常態(tài)化。

（2）建立工程造價咨詢業(yè)標準體系。梳理現(xiàn)有標準，完善工程造價咨詢管理標準、操作規(guī)程和質(zhì)量管理標準，發(fā)揮標準規(guī)范在工程造價咨詢業(yè)的基礎(chǔ)性作用。

（3）加快建立造價咨詢業(yè)的誠信體系。研究建立工程造價咨詢業(yè)的誠信建設(shè)規(guī)劃，出臺企業(yè)、造價師的誠信指標和評價辦法，明確中央與地方，造價管理部門與行業(yè)協(xié)會在誠信建設(shè)中的職責(zé)分工。將誠信建設(shè)與企業(yè)資質(zhì)、人員資格管理相掛鉤，推進行政審批制度改革。

（4）修訂造價咨詢企業(yè)資質(zhì)標準，適當提高甲級企業(yè)準入門檻。完善企業(yè)所有制形式，推進合伙人制度，研究適合造價咨詢企業(yè)壯大和可持續(xù)發(fā)展的企業(yè)性質(zhì)、股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理模式。鼓勵企業(yè)開展全過程造價咨詢業(yè)務(wù)，通過培訓(xùn)、獎勵、綜合信用評價等措施引導(dǎo)規(guī)模企業(yè)開展高端咨詢業(yè)務(wù)、“走出去”，培養(yǎng)一批行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)。

（5）健全分支機構(gòu)設(shè)立和備案制度，制定工程造價咨詢企業(yè)跨省承攬業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的具體措施，嚴禁設(shè)置地方壁壘。

（6）研究制定扶持少數(shù)民族貧困地區(qū)造價咨詢業(yè)發(fā)展的政策，促進地區(qū)平衡發(fā)展。

（7）充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在規(guī)范造價咨詢業(yè)的自律和引導(dǎo)作用。

七、人才隊伍建設(shè)

1．存在的主要問題

（1）造價工程師實際執(zhí)業(yè)能力有待提高，執(zhí)業(yè)資格掛靠現(xiàn)象較為嚴重。部分行業(yè)（如公路、水運、水利等）存在自設(shè)造價工程師的現(xiàn)象。

（2）造價員的考評標準不一，專業(yè)設(shè)置不完善，級別設(shè)置不統(tǒng)一。造價員的從業(yè)行為監(jiān)管缺失。

（3）工程造價咨詢企業(yè)的高端人才不足。

2．原因分析

(1)造價工程師從事的技術(shù)專業(yè)背景要求較高，現(xiàn)行造價工程師考試專業(yè)設(shè)置不能完全滿足交通、水利等專業(yè)要求，考試未能充分體現(xiàn)實務(wù)操作要求。

(2)造價員實行全國統(tǒng)一自律管理制度前，各地已形成了不同的專業(yè)設(shè)置和級別，未按要求統(tǒng)一級別，現(xiàn)行的造價員管理辦法對專業(yè)設(shè)置劃分不夠全面。造價員地方管理部門有的在注冊中心，有的在造價站，有的在協(xié)會，缺少統(tǒng)一的監(jiān)管制度。

(3)工程造價專業(yè)的學(xué)科體系剛剛建立，原有的工程造價執(zhí)業(yè)人員學(xué)歷偏低、知識結(jié)構(gòu)不全面，個人能力受到業(yè)務(wù)范圍限制。

3．解決措施

（1）按照更加偏重造價咨詢實務(wù)操作要求開展考試大綱和培訓(xùn)教材更新以及命題工作，發(fā)揮考試引導(dǎo)作用。加大對出租、出借等違規(guī)行為的處罰力度，并將不良行為記入造價師信用檔案向社會公開，情節(jié)嚴重的撤銷注冊。與人社、交通、水利等部門溝通，研究細化造價師專業(yè)設(shè)置的必要性和可行性，滿足各類工程計價需要。

（2）完善造價員全國統(tǒng)一自律管理制度，逐步統(tǒng)一各地、各行業(yè)造價員的專業(yè)劃分和級別設(shè)置，加強對全國建設(shè)工程造價員的從業(yè)監(jiān)管。

(3) 制訂《工程造價行業(yè)人才發(fā)展戰(zhàn)略》，提出工程造價行業(yè)人才發(fā)展的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標和發(fā)展戰(zhàn)略，以及工程造價專業(yè)人員合理的層級結(jié)構(gòu)。加強與建筑類大專院校聯(lián)系，指導(dǎo)工程造價專業(yè)學(xué)科建設(shè)，積極探索造價員從業(yè)資格與工程造價專業(yè)大專院校學(xué)生之間的無縫銜接。配合中國建設(shè)“走出去”，支持企業(yè)培養(yǎng)國際工程造價管理人才。建立注冊造價師和造價員個人信息統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)個人資格、信用檔案等信息關(guān)聯(lián)共享。

八、組織保障

1．存在的主要問題

（1）工程造價管理機構(gòu)的專業(yè)人員青黃不接。

（2）造價協(xié)會大多未形成獨立主體，依附于政府，與工程造價管理機構(gòu)職責(zé)分工不清，人員素質(zhì)較低，難以承擔(dān)其應(yīng)有職責(zé)。

2．原因分析

（1）造價管理機構(gòu)的職能定位不清，缺少活力，待遇低，難以留住人才。

（2）從整個大環(huán)境看，社團組織的定位與發(fā)展受制于歷史原因，目前仍未理清，立法上也仍未賦予社團的獨立性與代表性。

3．解決措施

（1）以推進事業(yè)單位改革為契機，明確造價管理機構(gòu)的技術(shù)服務(wù)和市場監(jiān)管等職責(zé)，設(shè)置人才門檻，引入競爭機制，形成人才流動的良性循環(huán)，加強對現(xiàn)有人員培訓(xùn)。

（2）以推進政社分開為契機，理清造價管理機構(gòu)與協(xié)會的關(guān)系和分工，加強協(xié)會自身能力建設(shè)，明確協(xié)會的獨立性和代表性，更好地服務(wù)于企業(yè)和造價人員。