2008年11月15日，杭州地鐵一號(hào)線湘湖站工程發(fā)生塌陷重大安全事故，造成21名現(xiàn)場(chǎng)施工人員死亡或失蹤，并造成重大財(cái)產(chǎn)損失。據(jù)報(bào)道，發(fā)生事故的中鐵四局通過(guò)招投標(biāo)以最低價(jià)中標(biāo)承攬的這個(gè)工程其實(shí)是一個(gè)虧本項(xiàng)目，而承包人在工程虧本的情況下是難以承擔(dān)足夠的安全措施費(fèi)的。現(xiàn)有的事實(shí)已經(jīng)證明：低價(jià)中標(biāo)就是造成這起中國(guó)地鐵建設(shè)史上最嚴(yán)重安全事故的根本原因之一。
     值得重視的是，低價(jià)中標(biāo)在近幾年的建筑市場(chǎng)是一個(gè)極其普遍的現(xiàn)象，而當(dāng)前又正處在中央和地方政府共同配套投資十多萬(wàn)億人民幣，實(shí)施加大基礎(chǔ)設(shè)施投資以拉動(dòng)內(nèi)需的關(guān)鍵時(shí)期，如何確保工程建設(shè)的安全、質(zhì)量，確實(shí)是一個(gè)令人擔(dān)心的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，前車之鑒，各地都應(yīng)從杭州地鐵塌陷事故中吸取教訓(xùn)，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目招投標(biāo)管理中采取有效措施取締低價(jià)中標(biāo)或質(zhì)量、安全措施費(fèi)為零的投標(biāo)行為。
     建議一：國(guó)務(wù)院應(yīng)明確規(guī)定不允許低價(jià)中標(biāo)
    我國(guó)法律、法規(guī)都規(guī)定實(shí)行合理低價(jià)中標(biāo)而禁止低價(jià)中標(biāo)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》規(guī)定：“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)?！眹?guó)務(wù)院的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》也規(guī)定：“建設(shè)工程發(fā)包單位不得迫使承包方以低于成本的價(jià)格競(jìng)標(biāo)?！?BR>    建設(shè)部還在2005年12月1日施行《經(jīng)評(píng)審最低價(jià)中標(biāo)法暫行辦法》。由于立法層次所限，該辦法均未對(duì)低于企業(yè)成本價(jià)作罰則規(guī)定。上海市建委《關(guān)于<加強(qiáng)和完善建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定>的通知》規(guī)定：“根據(jù)不同工程規(guī)模和類型采用不同評(píng)標(biāo)辦法。施工招標(biāo)可采用‘經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)法’、‘綜合評(píng)分法’等評(píng)標(biāo)辦法。”
    上述政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件對(duì)于合理低價(jià)中標(biāo)作了相關(guān)規(guī)定，在實(shí)踐中起到了一定的效果。但此類行政規(guī)章或地方規(guī)定效力太低，不能有效規(guī)范市場(chǎng)中的最低價(jià)中標(biāo)的違法行為。為此，建議國(guó)務(wù)院盡快出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程合理低價(jià)中標(biāo)管理?xiàng)l例》，實(shí)踐證明：如沒(méi)有法律明確的禁止性規(guī)定，取締基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的最低價(jià)中標(biāo)或安全質(zhì)量措施費(fèi)為零的投標(biāo)報(bào)價(jià)是不具操作性的。
    建議二：管理部門對(duì)誘導(dǎo)投標(biāo)人低價(jià)報(bào)價(jià)的傾向應(yīng)加強(qiáng)干預(yù)
    在建設(shè)工程招投標(biāo)實(shí)踐中，招標(biāo)人往往會(huì)利用投標(biāo)人在激烈競(jìng)爭(zhēng)背景下急于中標(biāo)的心態(tài)，在招標(biāo)文件中作要求不計(jì)取相關(guān)費(fèi)用或不當(dāng)讓利的種種提示。例如，有一工程項(xiàng)目的招標(biāo)文件明確工程采取定額計(jì)價(jià)，要求投標(biāo)文件的讓利幅度在工程總價(jià)下浮12%至17%之間確定。投標(biāo)人為了中標(biāo)只能在下浮幅度范圍內(nèi)的高值取定讓利幅度為15.28%，而定額規(guī)定該類招標(biāo)工程的法定利潤(rùn)標(biāo)準(zhǔn)為8.1%，如果承包人不偷工減料則一定要虧本。有的招標(biāo)文件要求投標(biāo)人在投標(biāo)文件中明確是否計(jì)取超高費(fèi)、安全、質(zhì)量措施費(fèi)等等。投標(biāo)人在這種招標(biāo)文件的提示下，為了中標(biāo)就承諾不計(jì)取相關(guān)費(fèi)用，于是工程施工的安全、質(zhì)量的措施就只能由承包人貼錢才能得到保證。而承包商是商人，商人是以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)為目的的，于是犧牲的只能是施工安全和工程質(zhì)量了。
    因此，工程招標(biāo)主管部門在審查招標(biāo)文件時(shí)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)處于市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的招標(biāo)人的招標(biāo)文件要加強(qiáng)審查，對(duì)明顯的帶有要求投標(biāo)人不當(dāng)讓利和低于成本報(bào)價(jià)的提示，應(yīng)依法進(jìn)行干預(yù)，應(yīng)要求招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行修改，把影響工程安全、質(zhì)量的在造價(jià)方面的先天不足在招投標(biāo)過(guò)程中就避免掉。
    建議三：主管部門應(yīng)明確規(guī)定中標(biāo)報(bào)價(jià)為合理低價(jià)而非不計(jì)成本的最低價(jià)
    在建設(shè)工程招投標(biāo)的操作實(shí)踐中，不少地方政府建設(shè)主管部門對(duì)最低價(jià)中標(biāo)事實(shí)上是有所限制的，有些工程項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)辦法就明確規(guī)定評(píng)標(biāo)范圍要去掉一個(gè)最低報(bào)價(jià)，以體現(xiàn)排除最低價(jià)中標(biāo)。但比較招投標(biāo)雙方對(duì)于降低成本和追求中標(biāo)的主客觀原因而言，僅有去掉一個(gè)最低投標(biāo)價(jià)的措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以控制低價(jià)中標(biāo)的弊端。在控制最低價(jià)中標(biāo)的實(shí)踐操作中，難以評(píng)判的在于什么是低于成本價(jià)？行業(yè)內(nèi)一般的共識(shí)是：凡適用定額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)價(jià)的，由于定額本身有利潤(rùn)的明確規(guī)定，投標(biāo)人讓利幅度超過(guò)定額規(guī)定的利潤(rùn)標(biāo)準(zhǔn)的即可認(rèn)定為低于成本價(jià)。難題在于在當(dāng)事人不適用定額標(biāo)準(zhǔn)而是自行約定的協(xié)議價(jià)，也即以企業(yè)成本價(jià)即市場(chǎng)價(jià)或雙方約定的固定價(jià)作為計(jì)價(jià)依據(jù)時(shí)，如何認(rèn)定投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于企業(yè)成本價(jià)？對(duì)此，建議主管部門對(duì)建筑業(yè)企業(yè)成本價(jià)要作定義，對(duì)企業(yè)成本構(gòu)成尤其是有關(guān)安全、質(zhì)量的成本構(gòu)成及其審核辦法要作相應(yīng)規(guī)定。如果因?yàn)閷?duì)施工企業(yè)成本的核定有一定的難度就放棄審查或管理，對(duì)明顯的采用企業(yè)成本價(jià)實(shí)現(xiàn)最低價(jià)中標(biāo)不進(jìn)行干預(yù)，那么，嚴(yán)格執(zhí)行法律明確規(guī)定，預(yù)防因低于成本價(jià)而造成重大安全或質(zhì)量事故就會(huì)成為一句空話。
    建議四：評(píng)標(biāo)專家應(yīng)出具中標(biāo)人報(bào)價(jià)是否低于成本的結(jié)論
    評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)時(shí)應(yīng)出具中標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本價(jià)的書面結(jié)論，并明確專家個(gè)人簽名的法律責(zé)任。
    從《招標(biāo)投標(biāo)法》第37條規(guī)定來(lái)看，評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)專家應(yīng)有義務(wù)廓清投標(biāo)人的報(bào)價(jià)是否低于成本價(jià)，依法應(yīng)排除低于成本的報(bào)價(jià)。既然法律對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)排除最低價(jià)中標(biāo)有明確的要求，為什么還會(huì)有法不依，對(duì)最低價(jià)中標(biāo)有禁不止呢？原因有二：第一，建設(shè)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)中熟悉工程造價(jià)的專家人數(shù)不夠，對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本價(jià)評(píng)審不嚴(yán)或者不作評(píng)判；第二，評(píng)標(biāo)專家個(gè)人對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)論雖有簽名卻未明確個(gè)人簽名的法律責(zé)任。
    按國(guó)際慣例，工程評(píng)標(biāo)專家個(gè)人的簽名具有嚴(yán)格的法律責(zé)任，如發(fā)現(xiàn)簽名確認(rèn)的結(jié)論有錯(cuò)，或者弄虛作假，專家要被取消個(gè)人資格并終身不得重新獲得相應(yīng)資格，嚴(yán)重的還要追究刑事責(zé)任。
    因此建議：一方面主管部門要擴(kuò)大工程項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)中造價(jià)方面專家的比例，使評(píng)標(biāo)委員會(huì)能夠切實(shí)承擔(dān)法律規(guī)定的排除最低價(jià)中標(biāo)的責(zé)任；同時(shí)要制定評(píng)標(biāo)專家個(gè)人簽名的法律責(zé)任制度，明確專家不得逾越的操守紅線。一旦發(fā)生安全質(zhì)量事故追究有關(guān)責(zé)任人時(shí)，評(píng)標(biāo)專家如有責(zé)任也要一并處理。
    建議五：加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人標(biāo)后讓利行為查處
    我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定當(dāng)事人中標(biāo)后在簽訂合同時(shí)對(duì)中標(biāo)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不得改變。在實(shí)踐中，建設(shè)主管部門監(jiān)督招投標(biāo)和合同備案之后，當(dāng)事人的對(duì)策一般就在中標(biāo)合同簽約、備案后，又另行簽訂與中標(biāo)合同在造價(jià)計(jì)價(jià)和費(fèi)用計(jì)取的實(shí)質(zhì)性條款不一致的私下合同即黑合同，雙方實(shí)際履行的是黑合同。盡管最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第21條已規(guī)定，黑白合同以備案的中標(biāo)合同即白合同作為工程價(jià)款結(jié)算的依據(jù)。但這只是當(dāng)事人形成糾紛訴到法院后的處理原則，如果因此發(fā)生安全、質(zhì)量事故的，運(yùn)用這一處理原則時(shí)事故已經(jīng)發(fā)生，不能起到補(bǔ)牢亡羊的作用了。
    實(shí)踐證明：對(duì)合理低價(jià)中標(biāo)的合同的依約履行，真正能起作用的仍是行政主管部門。市場(chǎng)要求政府主管部門能夠管住最低價(jià)中標(biāo)和按中標(biāo)結(jié)果履行合同，主管部門管住了就是監(jiān)督有效，沒(méi)管住就是監(jiān)管不力。因此建議各地主管部門應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)理單位熟悉現(xiàn)場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，要求監(jiān)理單位協(xié)助加強(qiáng)履約檢查，把對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施工程招投標(biāo)和對(duì)建筑市場(chǎng)的監(jiān)督管理結(jié)合起來(lái)，把招投標(biāo)的監(jiān)督管理責(zé)任延申到簽約后的履約階段，把問(wèn)題發(fā)現(xiàn)在發(fā)生事故之前，這才是真正有效的監(jiān)督和管理。