制約我國工程造價(jià)管理體制改革的幾個(gè)主要問題
【 信息發(fā)布時(shí)間：2003-11-25 閱讀次數(shù)：】
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近年來在國民經(jīng)濟(jì)高速增長和國家積極的財(cái)政政策的影響下，我國全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額每年都以30%左右速度增長，2002年已達(dá)4.3萬億元，其中建安工作量完成2.6萬億。為了加強(qiáng)工程造價(jià)的管理，當(dāng)前工程造價(jià)管理工作改革主要圍繞三個(gè)方面開展工作，一是提高國有投資工程經(jīng)濟(jì)效益，合理確定和有效控制工程造價(jià)；二是按照市場形成工程造價(jià)的目標(biāo)對建設(shè)工程發(fā)包與承包計(jì)價(jià)進(jìn)行改革，通過推行建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)工程量清單計(jì)價(jià)，逐步完善招標(biāo)投標(biāo)競爭定價(jià)機(jī)制；三是加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)、施工合同、工程結(jié)算中工程造價(jià)計(jì)價(jià)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，規(guī)范建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)秩序。
按照上述工作目標(biāo)，在開展工程造價(jià)管理體制等各項(xiàng)改革工作中,存在的主要問題有：
一、傳統(tǒng)的計(jì)價(jià)依據(jù)和計(jì)價(jià)方法不適應(yīng)工程造價(jià)控制和招標(biāo)投標(biāo)競爭定價(jià)的需要。工程造價(jià)計(jì)價(jià)依據(jù)包括建設(shè)項(xiàng)目投資估算指標(biāo)、概算定額、預(yù)算定額以及相應(yīng)編制辦法等，在為建設(shè)項(xiàng)目投資決策服務(wù)的投資估算指標(biāo)和概算定額中，由于將許多影響工程造價(jià)的因素固化，由于不利于調(diào)整使用，且編制周期過長和管理手段和管理方法的落后，使得這些指標(biāo)定額難以準(zhǔn)確的反映工程造價(jià)實(shí)際變化，加上由于我國投資體制管理中存在著部門或地方經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，建設(shè)單位不按照工程造價(jià)管理的規(guī)律制定投資計(jì)劃，盲目決策上項(xiàng)目以及部分建設(shè)項(xiàng)目法人工程造價(jià)管理水平不高等原因，造成相當(dāng)多的建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)控制中出現(xiàn)估算超概算、概算超預(yù)算、結(jié)算超預(yù)算，即“三超”現(xiàn)象。
在建筑工程施工發(fā)包與承包階段，預(yù)算定額加取費(fèi)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一直作為建設(shè)工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)的主要形式。隨著我國建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)體制的建立和完善，建設(shè)工程通過招標(biāo)投標(biāo)已成為形成工程造價(jià)的主要形式，在預(yù)算定額改革中，雖然已經(jīng)實(shí)行了定額中的量價(jià)分離，但現(xiàn)行預(yù)算定額中的消耗量和有關(guān)措施性費(fèi)用仍是按照社會(huì)平均水平編制的，按照招投標(biāo)競爭定價(jià)的原則，企業(yè)按照定額的報(bào)價(jià)不能反映其實(shí)際的技術(shù)水平和管理水平，造成了企業(yè)只是在按定額計(jì)算成本低水平上競爭的現(xiàn)象，特別是在標(biāo)底按照定額編制并作為評標(biāo)中標(biāo)的主要依據(jù)情況下，企業(yè)為了中標(biāo)采取不規(guī)范或違法的行為去摸標(biāo)底，以致于造成招標(biāo)投標(biāo)中腐敗行為的產(chǎn)生。
二、建設(shè)工程發(fā)包承包中工程造價(jià)計(jì)價(jià)不規(guī)范。工程造價(jià)是工程建設(shè)管理的主要內(nèi)容之一，也是建設(shè)市場運(yùn)行中涉及有關(guān)各方經(jīng)濟(jì)利益的焦點(diǎn)。長期以來，由于預(yù)算定額編制周期過長，定額水平不能及時(shí)和準(zhǔn)確反映市場價(jià)格變動(dòng)以及計(jì)價(jià)方法的改革滯后，不利于業(yè)主合理確定工程造價(jià)，給業(yè)主在招標(biāo)投標(biāo)中盲目的壓級壓價(jià)和施工單位在結(jié)算中高估冒算、或發(fā)承包雙方結(jié)算中弄虛作假留下了空間。這些問題雖然出現(xiàn)在招標(biāo)投標(biāo)過程中，但由此引發(fā)的工程合同糾紛，工程結(jié)算困難，在建設(shè)工程發(fā)包人與承包人缺乏必要的信用保證體系情況下，造成了大量建設(shè)單位欠施工單位工程款，施工承包單位欠分包單位款和農(nóng)民工工資的現(xiàn)象。
三、工程造價(jià)管理體制受行政管理分工的限制，致使工程造價(jià)管理的整體效力不高。工程造價(jià)管理涉及建設(shè)項(xiàng)目可行性研究、設(shè)計(jì)、施工招標(biāo)投標(biāo)、合同簽定等各方面，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國現(xiàn)行工程造價(jià)管理體制的現(xiàn)狀是建設(shè)前期的造價(jià)管理屬于發(fā)展改革部門，工程實(shí)施階段的造價(jià)管理屬于建設(shè)行政管理部門，除此還涉及財(cái)政、審計(jì)等部門。部門與部門之間，部門內(nèi)部之間涉及工程造價(jià)的制度和措施缺乏有機(jī)的聯(lián)系和相互協(xié)調(diào)機(jī)制，工程造價(jià)的分割管理，鐵路警察各管一段的管理體制，使工程造價(jià)管理的整體效力難以發(fā)揮。
認(rèn)真分析造成工程造價(jià)管理存在上述問題的原因，工程造價(jià)管理部門在加大改革工作力度的基礎(chǔ)上，主要在以下幾個(gè)方面提出切實(shí)可行的具體措施和對策：
一、按照市場形成工程造價(jià)的改革目標(biāo)，推行建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)工程量清單計(jì)價(jià)。為了滿足招標(biāo)投標(biāo)競爭定價(jià)和經(jīng)評審合理低價(jià)中標(biāo)的要求，2003年2月建設(shè)部和國家技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局發(fā)布了《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（以下簡稱《計(jì)價(jià)規(guī)范》），以此推動(dòng)和規(guī)范建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)工程量清單計(jì)價(jià)工作。工程量清單計(jì)價(jià)即在建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)中，招標(biāo)人或委托具有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)編制反映工程實(shí)際消耗和措施性消耗的工程量清單，提供給投標(biāo)人，由投標(biāo)人自主報(bào)價(jià)。采用工程量清單計(jì)價(jià)后能夠反映工程的個(gè)別成本，便于施工企業(yè)自主參與競爭?！队?jì)價(jià)規(guī)范》根據(jù)建設(shè)工程造價(jià)多次計(jì)價(jià)和先計(jì)價(jià)后結(jié)算特點(diǎn)，使建設(shè)工程的標(biāo)底和投標(biāo)報(bào)價(jià)的編制符合工程造價(jià)計(jì)價(jià)的規(guī)律，并在工程實(shí)體費(fèi)用、措施性費(fèi)用、管理費(fèi)和利潤計(jì)算方面規(guī)范化。
二、貫徹執(zhí)行《計(jì)價(jià)規(guī)范》，規(guī)范建設(shè)工程計(jì)價(jià)活動(dòng)。 推行建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)工程量清單計(jì)價(jià)就是在工程招標(biāo)投標(biāo)中為招標(biāo)人和投標(biāo)人提供科學(xué)合理的定價(jià)方式以及為投標(biāo)人提供公開、公平競爭平臺(tái)。為了規(guī)范工程量清單的計(jì)價(jià)行為，《計(jì)價(jià)規(guī)范》作為國家標(biāo)準(zhǔn)對建筑、安裝等工程的工程量清單項(xiàng)目名稱、計(jì)量單位和工程量計(jì)算規(guī)則做了統(tǒng)一性規(guī)定，并提出了標(biāo)底編制和投標(biāo)報(bào)價(jià)的原則和工程變更后工程量和價(jià)格的調(diào)整辦法。通過《計(jì)價(jià)規(guī)范》的貫徹執(zhí)行，對于規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)中計(jì)價(jià)行為，從技術(shù)上避免弄虛作假和暗箱操作以及保證工程款的支付結(jié)算都將起到積極的作用。
三、加強(qiáng)工程造價(jià)計(jì)價(jià)的監(jiān)督管理，維護(hù)建設(shè)各方的合法權(quán)益。政府需要加強(qiáng)對工程造價(jià)的間接調(diào)控力度，加強(qiáng)對市場計(jì)價(jià)行為的監(jiān)督管理。工程造價(jià)計(jì)價(jià)行為的監(jiān)督管理是工程造價(jià)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，由于各地工程造價(jià)管理機(jī)職能的限制以及造價(jià)管理法律法規(guī)滯后等原因，工程造價(jià)計(jì)價(jià)的監(jiān)督管理不像工程安全質(zhì)量監(jiān)管有章可循，目前僅能從工程造價(jià)咨詢單位和造價(jià)工程師執(zhí)業(yè)方面開展工作，而對業(yè)主和施工等單位的不規(guī)范計(jì)價(jià)行為的監(jiān)督執(zhí)法缺乏有效手段和綜合執(zhí)法力度，為有效的整頓建筑市場經(jīng)濟(jì)秩序和規(guī)范工程造價(jià)計(jì)價(jià)活動(dòng)，在貫徹執(zhí)行建設(shè)部第107號(hào)部長令《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》的基礎(chǔ)上，在更高層次法律法規(guī)中明確工程造價(jià)監(jiān)督管理的地位和責(zé)任，特別是國有投資工程造價(jià)的監(jiān)督管理應(yīng)得到加強(qiáng)，使工程建設(shè)各方主體在工程造價(jià)計(jì)價(jià)活動(dòng)中有法可依，其合法權(quán)益在法律法規(guī)中得到保護(hù)。
四、建立工程造價(jià)全過程管理體系，提高政府投資工程的效益。在建立和推進(jìn)工程造價(jià)全過程管理體系工作中，政府主管部門將加強(qiáng)工程造價(jià)管理體制和機(jī)制方面的研究，借鑒國外工程造價(jià)全過程管理中開展全要素、全團(tuán)隊(duì)造價(jià)管理的經(jīng)驗(yàn)，以政府投資工程管理體制改革為契機(jī)，探索全過程工程造價(jià)管理體系的建立。當(dāng)前在建立市場形成工程造價(jià)機(jī)制的工作中做好幾項(xiàng)具體工作，一是要充分發(fā)揮工程造價(jià)咨詢單位在工程造價(jià)管理中的作用，重點(diǎn)培育和發(fā)展面向社會(huì)提供中介服務(wù)工程造價(jià)咨詢單位，引導(dǎo)工程造價(jià)咨詢單位開展全過程造價(jià)咨詢工作；二是在《計(jì)價(jià)規(guī)范》的貫徹執(zhí)行中，與有關(guān)部門配合，研究做好工程量清單商務(wù)標(biāo)評標(biāo)的辦法和相應(yīng)的合同管理辦法，充分發(fā)揮工程量清單計(jì)價(jià)在招標(biāo)投標(biāo)競爭定價(jià)機(jī)制的作用；三是為了準(zhǔn)確反映工程造價(jià)各項(xiàng)費(fèi)用構(gòu)成，會(huì)同國家發(fā)展與改革委、財(cái)政部盡快制定新的建設(shè)項(xiàng)目其他費(fèi)用項(xiàng)目劃分和建筑安裝工程費(fèi)用項(xiàng)目組成標(biāo)準(zhǔn)；四是根據(jù)國家投資項(xiàng)目的需要，適時(shí)組織制定和修訂為建設(shè)項(xiàng)目投資決策服務(wù)的可行性研究方法與有關(guān)參數(shù)、造價(jià)指標(biāo)和指數(shù)，利用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)和信息管理手段，加強(qiáng)造價(jià)資料和有關(guān)信息收集整理，提高政府投資工程造價(jià)管理水平。