淺析建設(shè)領(lǐng)域工程招標(biāo)投標(biāo)存在問(wèn)題及對(duì)策
摘要:本文通過(guò)分析我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)的現(xiàn)狀,列出工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中存在的問(wèn)題,進(jìn)而深層次剖析存在這些問(wèn)題的原因,最后提出預(yù)防和控制工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中存在的問(wèn)題的對(duì)策及解決措。
關(guān)鍵詞:工程 招投標(biāo) 問(wèn)題 對(duì)策
改革開(kāi)放三十年來(lái),我國(guó)建筑市場(chǎng)工程項(xiàng)目施工承發(fā)包經(jīng)歷了從政府建設(shè)行政主管部門(mén)指令性計(jì)劃分配任務(wù),到建筑施工企業(yè)逐步進(jìn)入建筑施工市場(chǎng)承攬工程施工任務(wù),再發(fā)展到現(xiàn)在的有形建筑市場(chǎng)的逐步形成,眾多建筑施工企業(yè)逐漸適應(yīng)國(guó)家的改革,積極參加建筑施工項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo),整個(gè)建筑施工市場(chǎng)在政府的引導(dǎo)下,逐步規(guī)范,建筑施工市場(chǎng)在不斷增強(qiáng)其透明度,改革的成效是有目共睹的。但是,整個(gè)建筑施工市場(chǎng)在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中,由于具體操作過(guò)程中出現(xiàn)的偏差,工程建設(shè)項(xiàng)目施工招投標(biāo)過(guò)程中也出現(xiàn)了一些有悖國(guó)家現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章制度的新情況。為保證建設(shè)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展,推進(jìn)我國(guó)改革開(kāi)放的順利進(jìn)行,保護(hù)國(guó)家利益和人民群眾的根本利益,針對(duì)當(dāng)前的實(shí)際情況,就必須加大建設(shè)行政主管部門(mén)的監(jiān)督管理力度,加大紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)法檢查制度,規(guī)范建設(shè)工程項(xiàng)目建筑施工的招投標(biāo)行為。
2001年以來(lái),國(guó)家把建筑市場(chǎng)作為規(guī)范和整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重點(diǎn),各地投入了大量人力物力展開(kāi)了聲勢(shì)浩大的整頓活動(dòng),也查處了一些典型案件,然而并沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)較為混亂的市場(chǎng)秩序。建筑市場(chǎng)整頓從1986年以來(lái)幾乎年年進(jìn)行,但建筑市場(chǎng)依然是違法違紀(jì)案件的高發(fā)區(qū),只不過(guò)不同階段發(fā)生在不同類(lèi)別的人群中。建筑市場(chǎng)存在的問(wèn)題積重頗深,不是靠權(quán)宜之計(jì)和“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”所能解決的,必須從目前社會(huì)大背景及建筑市場(chǎng)運(yùn)作的制度設(shè)計(jì)中尋找原因,對(duì)癥下藥,才能達(dá)到規(guī)范市場(chǎng)的目的。
一、我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中存在的問(wèn)題
目前,建筑市場(chǎng)招投標(biāo)活動(dòng)中存在問(wèn)題的焦點(diǎn)在政府投資工程上,特別是這些工程在招投標(biāo)階段“暗箱操作”、“違規(guī)操作”,剝奪了潛在投標(biāo)人公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì),同時(shí)給一些腐敗分子提供了“尋租”沃土。目前工程招投標(biāo)中“違規(guī)操作”已經(jīng)漫延到招投標(biāo)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié),且單個(gè)環(huán)節(jié)行為較難認(rèn)定為違法違規(guī)。建筑市場(chǎng)經(jīng)過(guò)多次整頓取得了一定成效,但違規(guī)行為從公開(kāi)到隱蔽,從個(gè)別人“一錘定音”到整個(gè)招投標(biāo)過(guò)程不正當(dāng)?shù)摹跋盗胁僮鳌?,形成了程序上的合法而?shí)質(zhì)上滲透著腐敗。這種狀況不予以整治危害性更大,將使建筑市場(chǎng)處于非良性競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài),危害行業(yè)的健康發(fā)展,且毒害黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。針對(duì)建筑市場(chǎng)招投標(biāo)活動(dòng)中存在的問(wèn)題,以下將從法規(guī)、體制、社會(huì)環(huán)境以及建筑產(chǎn)品特點(diǎn)、招投標(biāo)活動(dòng)運(yùn)作機(jī)制等方面分析其成因。
1、現(xiàn)有法規(guī)體系存在彈性空間
目前,建筑工程招投標(biāo)依據(jù)的法規(guī)主要是《招投標(biāo)法》、《建筑法》及有關(guān)部令和地方法規(guī)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“招投標(biāo)法規(guī)”)。《招投標(biāo)法》有些條款規(guī)定本身就留給業(yè)主或代理機(jī)構(gòu)彈性空間,如第十二條賦于項(xiàng)目業(yè)主(自行招標(biāo)或委托代理機(jī)構(gòu))辦理招標(biāo)事宜的權(quán)力第十八條第二款、第二十條有關(guān)不得對(duì)投標(biāo)人有歧視性條款規(guī)定第四十條評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審和比較的條款等。對(duì)這些條款的把握從某種意義上而言,對(duì)當(dāng)事者的道德約束高于法律約束。目前,招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)非常激烈,競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手得分(綜合評(píng)審法)差距非常微弱,法律提供的微小彈性空間都直接影響評(píng)標(biāo)結(jié)果?!墩型稑?biāo)法》作為指導(dǎo)我國(guó)招投標(biāo)活動(dòng)的法律,它應(yīng)當(dāng)給各方主體追求效率的空間,但作為政府投資工程,應(yīng)有更嚴(yán)厲的規(guī)章,確保招標(biāo)工作的公平性,最大限度的減少?gòu)椥钥臻g。
2、體制現(xiàn)狀提供“操作”可能
現(xiàn)階段我國(guó)的建設(shè)體制基本上還是條、塊分割,各個(gè)法人單位承擔(dān)項(xiàng)目業(yè)主,并按行政隸屬關(guān)系接受其上級(jí)主管部門(mén)監(jiān)督。為了解決各項(xiàng)目法人單位的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)問(wèn)題,在招投標(biāo)階段引入了招標(biāo)代理制,施工階段聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)理,并強(qiáng)制性地接受政府監(jiān)督。從實(shí)踐來(lái)看,建設(shè)市場(chǎng)存在的問(wèn)題大部分都是萌芽于招投標(biāo)階段,招標(biāo)代理制引入并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)工程招投標(biāo)過(guò)程的貫徹“三公”原則。究其原因,是體制問(wèn)題?,F(xiàn)有的建設(shè)體制,項(xiàng)目法人都不是本質(zhì)意義上的法人,它是各級(jí)政府(公共財(cái)政)的委托代理人,他們有法律上提供的彈性空間,在執(zhí)行公務(wù)(選擇招標(biāo)代理、資格審查、評(píng)標(biāo)、定標(biāo))時(shí),僅有道德的約束,來(lái)指導(dǎo)他們?yōu)樗?wù)的機(jī)構(gòu)決策。經(jīng)濟(jì)學(xué)上有個(gè)理性人的假設(shè),當(dāng)他們能以極小的風(fēng)險(xiǎn)(體制設(shè)計(jì)給他權(quán)力,法律提供彈性空間)獲得個(gè)人利益較大的回報(bào)時(shí),道德約束力就顯得脆弱。實(shí)踐中存在領(lǐng)導(dǎo)不干預(yù),經(jīng)辦人員干預(yù)項(xiàng)目業(yè)主不干預(yù),招標(biāo)代理人干預(yù)的狀況,現(xiàn)實(shí)地說(shuō)明了一切。
3、建筑產(chǎn)品特性便于充當(dāng)“操作”載體
從理論上說(shuō),建筑工程作為期貨商品,商品品質(zhì)的預(yù)期性特點(diǎn)引起需求者對(duì)商品品質(zhì)的不確定性擔(dān)憂,因而商品需求者(招標(biāo)人)更為關(guān)注的是商品生產(chǎn)者(投標(biāo)人)的資信、業(yè)績(jī)及可信度?,F(xiàn)實(shí)中,在項(xiàng)目法人主體層層代理情況下,建筑商品這種特性給代理人“尋租”提供了很好的籍口。一般性建筑產(chǎn)品(主要指變更設(shè)計(jì))雖然技術(shù)含量不高,但由于一個(gè)承包合同清單項(xiàng)目眾多,工程實(shí)施及結(jié)算具有一定伸縮度,且工程成本控制及賬務(wù)處理較具彈性,存在著“黑色利潤(rùn)”空間,這個(gè)空間提供了工程項(xiàng)目招投標(biāo)“暗箱操作”物質(zhì)基礎(chǔ)。從而使建筑市場(chǎng)在宏觀上形成過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的局面,而在微觀上商品需求者又有排斥競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在動(dòng)力。從國(guó)內(nèi)到國(guó)外公共工程建設(shè)上都存在這種傾向。
4、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)社會(huì)基礎(chǔ)尚顯薄弱
我國(guó)處于建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初步階段,雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已在整個(gè)社會(huì)生活中占主導(dǎo)地位,但由于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作用的結(jié)果及傳統(tǒng)文化使然,人們?cè)谌粘;顒?dòng)中仍衷情于“權(quán)力”。建筑產(chǎn)品雖然牽涉到每一位民眾,但它不像家電產(chǎn)品,民眾可以自主行使購(gòu)買(mǎi)和監(jiān)督的權(quán)力,致使家電業(yè)必須以誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)為本,取信于民,才能獲得市場(chǎng)份額?,F(xiàn)實(shí)中建筑產(chǎn)品采購(gòu)權(quán)集中在少數(shù)人手里(招標(biāo)人、代理人、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家委員會(huì))。由于建筑產(chǎn)品招投標(biāo)的某些內(nèi)容及過(guò)程需要保密,客觀上造成了不便于社會(huì)監(jiān)督,減少了投標(biāo)人因?yàn)樘摷傩畔?dǎo)致投標(biāo)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。還有,一個(gè)企業(yè)由于虛假信息在一個(gè)項(xiàng)目投標(biāo)失敗,并不至于遭到像在西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家那樣受到市場(chǎng)驅(qū)逐,所以,投標(biāo)人提供虛假信息參與投標(biāo)的現(xiàn)象愈演愈烈。依托有形建筑市場(chǎng),利用現(xiàn)有信息技術(shù)完全可以對(duì)投標(biāo)人信息進(jìn)行準(zhǔn)確、全面的核審,但由于地方保護(hù)主義,全國(guó)統(tǒng)一信息平臺(tái)整合工作滯后于現(xiàn)實(shí)監(jiān)管需要,也給“暗箱操作”者提供了機(jī)會(huì)。
5、交易各方主體尚未成為實(shí)質(zhì)上獨(dú)立運(yùn)作的市場(chǎng)主體
上面已分析現(xiàn)有體制下,項(xiàng)目業(yè)主僅是法律意義上的主體,實(shí)質(zhì)上僅是各級(jí)政府的代理人。項(xiàng)目業(yè)主的價(jià)值取向與掌握的權(quán)力,決定著招標(biāo)代理人不能純粹從公平與效率角度進(jìn)行招標(biāo)運(yùn)作,否則招標(biāo)代理有可能失去市場(chǎng)。在這種體制約束下,招標(biāo)代理人從某種意義上,僅是按照業(yè)主的意愿幫助業(yè)主完成符合法規(guī)程序的招投標(biāo)運(yùn)作,使業(yè)主傾向的中標(biāo)人合法化。
建筑市場(chǎng)交易各方中重要的主體承包商,在我國(guó)就更具特殊性。目前,在建筑市場(chǎng)中存在一些個(gè)體(包工頭)以法人名義參加工程招投標(biāo),這也是中國(guó)特有的承包商體制所決定。建筑施工業(yè)作為完全競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè),行業(yè)門(mén)檻并不高,但進(jìn)入該行業(yè)有政策壁壘資質(zhì)管理。由于歷史原因,我國(guó)施工企業(yè)尤其是高等級(jí)資質(zhì)的施工企業(yè)仍是國(guó)有和集體占主導(dǎo)地位,這些國(guó)有企業(yè)通過(guò)多年改革仍未形成企業(yè)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。由于建筑行業(yè)政策壁壘的存在,行業(yè)內(nèi)企業(yè)處于只進(jìn)不出的狀態(tài),令行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)日趨殘酷,為了生存不得不采用許多不當(dāng)方式。作為目前國(guó)有(集體)企業(yè)管理者,他們對(duì)現(xiàn)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)必然作出有利于自身生存的理性選擇——選擇對(duì)自身風(fēng)險(xiǎn)較小的經(jīng)營(yíng)思路。企業(yè)自主投標(biāo)投入大,且有許多公關(guān)費(fèi)用,這對(duì)國(guó)企來(lái)說(shuō),無(wú)疑是心頭的痛,若多標(biāo)未中,經(jīng)營(yíng)者自身就要面對(duì)許多公關(guān)費(fèi)用而束手無(wú)策,同時(shí)令企業(yè)陷于困境反之,通過(guò)投標(biāo)代理人,企業(yè)開(kāi)具介紹信,就有一筆收入,中標(biāo)后還能收取管理費(fèi)用,將投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給“掛靠者”。這樣企業(yè)可以在舉步維艱中生存,而企業(yè)管理者不承擔(dān)個(gè)人風(fēng)險(xiǎn),甚至還可以有隱性收入存在。對(duì)“掛靠者”而言,他們不一定具有能力(包括人力、物力)維持一家企業(yè)運(yùn)作;即使有能力,他們也較難在起步階段就創(chuàng)辦一家高等級(jí)資質(zhì)的施工企業(yè)再有,即使創(chuàng)辦成一家高等級(jí)施工企業(yè),維持企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)所需的管理費(fèi)用,也令他們承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)。正是這種思維定勢(shì),造成了現(xiàn)在建筑市場(chǎng)中掛靠盛行,甚至出現(xiàn)專(zhuān)以投標(biāo)謀利的個(gè)體??傊?,現(xiàn)在建筑市場(chǎng)招投標(biāo)活動(dòng)中各方交易主體由于體制、機(jī)制上的原因,從某種意義上都被“掛靠者”操縱著。
6、行政主管部門(mén)監(jiān)管招投標(biāo)工作存在難點(diǎn)
從法規(guī)上說(shuō),行政主管部門(mén)目前主要依靠《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建筑法》及有關(guān)部令和地方法規(guī)等監(jiān)督招投標(biāo)工作,但在實(shí)際工作中缺乏實(shí)施細(xì)則。特別是法律規(guī)定的歧視性條款較難把握,導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)過(guò)大,極易發(fā)生越位和缺位行為,也給招標(biāo)人(招標(biāo)代理人)“暗箱操作”提供可乘之機(jī)。就組織機(jī)構(gòu)而言,隨著政府機(jī)構(gòu)改革深入,政府機(jī)關(guān)越發(fā)精簡(jiǎn),配置人員更少。目前,我國(guó)處于建設(shè)高峰期,項(xiàng)目規(guī)模大、數(shù)量多,分布廣,許多建設(shè)項(xiàng)目法人作為一次性業(yè)主缺乏工程項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn),建筑市場(chǎng)必然產(chǎn)生大量問(wèn)題。面對(duì)此種狀況,建設(shè)行政主管部門(mén)成立的招標(biāo)辦及有形建筑市場(chǎng),又人為割裂,導(dǎo)致人力資源浪費(fèi),監(jiān)管力量更趨削弱。從行政手段看,建設(shè)行政主管部門(mén)管理建筑市場(chǎng),特別是規(guī)范業(yè)主行為缺乏有效手段,而僅有的手段是懲罰性的消極手段,從理論上說(shuō),過(guò)多使用消極手段會(huì)傷及自身,最終會(huì)影響事業(yè)的繁榮。
7、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家委員會(huì)未能實(shí)現(xiàn)既定功能
《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布從法律上對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)中評(píng)標(biāo)專(zhuān)家委員會(huì)的地位進(jìn)行了界定,減少了項(xiàng)目業(yè)主對(duì)項(xiàng)目定標(biāo)的行政直接影響,理論上體現(xiàn)了項(xiàng)目評(píng)標(biāo)的民主化、科學(xué)化。然而,在實(shí)際運(yùn)作中評(píng)標(biāo)委員會(huì)并沒(méi)有很好實(shí)現(xiàn)其預(yù)定功能。具體原因如下:①按照《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家資格的界定,只有在大、中城市方才有條件建立具有一定容量的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)欤虾鯒l件的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家在數(shù)量上顯得不足;②評(píng)標(biāo)專(zhuān)家從社會(huì)各行各業(yè)產(chǎn)生,評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的思想道德素質(zhì)及專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)較難把握,特別在庫(kù)容不足的情況下,合乎法律硬件規(guī)定的專(zhuān)家基本都入庫(kù),致使專(zhuān)家質(zhì)量參差不齊;③社會(huì)化選拔評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的方式,對(duì)專(zhuān)家僅有法律的約束,行政上對(duì)其約束不力。但由于工作特殊性,即使觸犯法律,取證也較為困難,法律約束也不硬。對(duì)評(píng)標(biāo)質(zhì)量而言,主要依靠評(píng)標(biāo)專(zhuān)家對(duì)自身的道德約束,道德約束對(duì)環(huán)境的依賴性很強(qiáng),在目前復(fù)雜環(huán)境下,道德約束往往顯得蒼白;④現(xiàn)在招標(biāo)項(xiàng)目眾多,項(xiàng)目規(guī)模專(zhuān)業(yè)差異很大。對(duì)大部分項(xiàng)目而言,代理機(jī)構(gòu)從壓縮招標(biāo)成本考慮,評(píng)標(biāo)時(shí)間僅僅有幾個(gè)小時(shí),在這么短時(shí)間內(nèi)要求評(píng)標(biāo)專(zhuān)家拿出高質(zhì)量評(píng)標(biāo)成果不現(xiàn)實(shí),往往僅是履行法律上的程序而已?;谝陨戏治觯覀儗?duì)現(xiàn)有評(píng)標(biāo)委員會(huì)充當(dāng)招投標(biāo)活動(dòng)中“橡皮圖章”的功能,或評(píng)標(biāo)專(zhuān)家參與“暗箱操作”,針對(duì)特定問(wèn)題作出特定評(píng)判的現(xiàn)象就會(huì)有客觀的認(rèn)識(shí)。
8、建筑工程招投標(biāo)“黑白合同”盛行
目前在我國(guó)工程招投標(biāo)中,建設(shè)單位與招標(biāo)單位或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)串通,搞虛假招標(biāo),明招暗定,簽訂“黑白合同”的問(wèn)題相當(dāng)突出。在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議上,全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李鐵映向會(huì)議作了全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于建筑法實(shí)施情況的報(bào)告。他說(shuō),所謂“黑合同”,就是建設(shè)單位在工程招投標(biāo)過(guò)程中,除了公開(kāi)簽訂的合同外,又私下與中標(biāo)單位簽訂合同,強(qiáng)迫中標(biāo)單位墊資帶資承包、壓低工程款等?!昂诤贤边`反了招標(biāo)投標(biāo)法、合同法和建筑法的有關(guān)規(guī)定,極易造成建筑工程質(zhì)量隱患,既損害施工方的利益,最終也損害建設(shè)方的利益。在檢查中,檢查組了解到這個(gè)問(wèn)題不僅相當(dāng)普遍,而且難以查處。要加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位行為的規(guī)范和監(jiān)督,嚴(yán)肅查處簽訂“黑白合同”等違法行為。要充分認(rèn)識(shí)黑白合同的嚴(yán)重性和危害性,下決心解決這個(gè)問(wèn)題。政府在投資建設(shè)項(xiàng)目時(shí)要帶頭遵守法律,同時(shí)要改革政府投資工程管理方式,按照“建管分離、用建分離”和專(zhuān)業(yè)化管理的原則,逐步建立權(quán)責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的建設(shè)管理體制及運(yùn)行機(jī)制。
此外,在工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中,諸如主管部門(mén)及建設(shè)單位對(duì)施工企業(yè)資格審查控制不嚴(yán)、地區(qū)和部門(mén)壟斷、行政嚴(yán)重干預(yù)、投標(biāo)定標(biāo)過(guò)程控制不嚴(yán)、權(quán)錢(qián)交易、完整項(xiàng)目被切割、隨意更改評(píng)標(biāo)辦法、有意壓縮編制標(biāo)書(shū)期限、標(biāo)底缺乏合理性等等現(xiàn)象還大范圍地典型存在。建筑工程正是存在以上諸多法規(guī)、體制、社會(huì)環(huán)境、機(jī)制及建筑產(chǎn)品本身特性等原因,導(dǎo)致了建筑工程招投標(biāo)活動(dòng)中產(chǎn)生了一系列“暗箱操作”。其操作行為具體體現(xiàn)在招標(biāo)“游戲規(guī)則”的制定,這些規(guī)則從發(fā)布公告、接受報(bào)名、資格預(yù)審到投標(biāo)文件都作出了一系列有傾向性的安排,并且發(fā)展到監(jiān)管部門(mén)根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)很難從書(shū)面材料上認(rèn)定其違規(guī)行為。各地監(jiān)管部門(mén)等針對(duì)這些問(wèn)題雖然制定了很多規(guī)范性文件予以糾正,然而,由于以上深層次原因未能破解,往往“道高一尺、魔高一丈”。市場(chǎng)狀況仍然不容樂(lè)觀,建筑市場(chǎng)招投標(biāo)活動(dòng)仍然未能實(shí)現(xiàn)完全按照承包商實(shí)力或項(xiàng)目管理班子實(shí)力進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。
二、成因分析
造成上述問(wèn)題的原因有很多方面,歸結(jié)起來(lái)體現(xiàn)在三個(gè)方面的反差:
1、高利潤(rùn)回報(bào)與低違規(guī)成本的反差。工程項(xiàng)目承包利潤(rùn)比較高,施工企業(yè)不惜采取回扣、行賄等非法手段進(jìn)行“攻關(guān)”,從而多攬工程。雖然《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》中對(duì)大多數(shù)招投標(biāo)違法行為都規(guī)定了“中標(biāo)無(wú)效”的處罰,應(yīng)該說(shuō)還是比較嚴(yán)厲的,但由于地方保護(hù)或是部門(mén)利益的左右,目前對(duì)招投標(biāo)違法行為的處罰相對(duì)很輕,多數(shù)只是罰款了事。
2、招投標(biāo)業(yè)務(wù)高速發(fā)展與制度建設(shè)相對(duì)滯后的反差。有形建筑市場(chǎng)的法制建設(shè)還不完善,公開(kāi)招投標(biāo)各種相關(guān)配套措施還不規(guī)范,存在不少漏洞和難以操作的地方。
3、高隱蔽交易與低水平監(jiān)管的反差。場(chǎng)內(nèi)結(jié)果是場(chǎng)外交易的體現(xiàn),而有形市場(chǎng)中的違紀(jì)違法行為交易隱蔽,往往是在有形市場(chǎng)外一對(duì)一地進(jìn)行,很難被抓住把柄,就算在招投標(biāo)過(guò)程中有一些異常行為,也可以憑目前法律法規(guī)的漏洞輕易搪塞過(guò)去。相比之下,目前政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法水平不高,部門(mén)間協(xié)調(diào)配合薄弱,許多環(huán)節(jié)管理不嚴(yán)、紀(jì)律松馳、漏洞多。從市綜合行政執(zhí)法局查處的一些案件來(lái)看,發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)違法違規(guī)案件主要靠因“分贓不勻”而“內(nèi)訌”的告發(fā)。
二、預(yù)防和控制工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中存在的問(wèn)題的對(duì)策及解決措施
建筑工程招投標(biāo)行為成為社會(huì)熱點(diǎn),各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén),特別是建設(shè)行政主管部門(mén)和行政監(jiān)察部門(mén)都投入了大量精力,取得了一定成績(jī)。領(lǐng)導(dǎo)指定承包商、明目張膽“違規(guī)操作”現(xiàn)象得到扼制,但“違規(guī)操作”行為從公開(kāi)到隱避仍然肆虐于招投標(biāo)活動(dòng)中并被披上“合法”的外衣。從目前及發(fā)展來(lái)看,國(guó)有投資占整個(gè)社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重將逐漸降低,政府完全可以將建筑業(yè)發(fā)展的效率問(wèn)題交給市場(chǎng)(社會(huì)投資)。政府投資一般項(xiàng)目招投標(biāo)在“三公”原則基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)先兼顧效率的原則,在具體運(yùn)作上對(duì)跨入門(mén)檻的承包商一視同仁,招投標(biāo)“游戲規(guī)則”增加隨機(jī)性,保證公平性,以謀取額外的社會(huì)效益(避免社會(huì)各界的詬病,有利于提升政府形象),使政府投資項(xiàng)目利益最大化。
1、修正法律法規(guī)中的漏洞與沖突。我國(guó)正處在法制建設(shè)的轉(zhuǎn)型期和過(guò)渡期,有些法規(guī)需要有一個(gè)制定、實(shí)施、完善、修訂的過(guò)程。但從提高招投標(biāo)監(jiān)管工作質(zhì)量的角度上看,應(yīng)該加快法規(guī)建設(shè)步伐,有些問(wèn)題應(yīng)盡早解決,從而保證招投標(biāo)活動(dòng)的正常開(kāi)展,促進(jìn)招投標(biāo)工作質(zhì)量的不斷提高。
2、加強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目施工招投標(biāo)法律、法規(guī)的宣傳教育,強(qiáng)化工程建設(shè)項(xiàng)目施工招投標(biāo)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的法律意識(shí)。2003年5月1日,由國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、民用航空總局聯(lián)合頒布施行的《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》,以及20o0年1月1日頒布施行的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》,各級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大招標(biāo)投標(biāo)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章制度的宣傳力度,尤其是建筑施工企業(yè)的負(fù)責(zé)人,要組織他們進(jìn)行這方面的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)的教育,以預(yù)防為主,對(duì)觸犯相關(guān)法律法規(guī)者給予嚴(yán)懲。另外,在全社會(huì)宣傳招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)頒布的意義。
3、建立檢查和處理結(jié)果定期公示制度。建筑市場(chǎng)規(guī)范化管理必須始終堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的原則,加大執(zhí)法力度,堅(jiān)持常備不懈地檢查監(jiān)督,對(duì)違法亂紀(jì)行為給予狠狠打擊,強(qiáng)化處罰措施,依法規(guī)范交易行為。招標(biāo)投標(biāo)政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)與計(jì)劃、土地、規(guī)劃、工商、紀(jì)檢、質(zhì)監(jiān)、安全等部門(mén)互通信息,協(xié)同運(yùn)作,各司其職,共同維護(hù)建筑市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)作機(jī)制。對(duì)于違法違規(guī)的單位和個(gè)人,要堅(jiān)決實(shí)行“三個(gè)一律”,即一律給予經(jīng)濟(jì)處罰,一律給予紀(jì)律處分,一律公開(kāi)曝光。
4、嚴(yán)肅法紀(jì),加大工程建設(shè)項(xiàng)目施工招投標(biāo)的違法案件的查處力度,對(duì)于已經(jīng)查出的工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程發(fā)生的違法犯罪案件,各有關(guān)司法機(jī)關(guān)應(yīng)加緊辦案,不要久拖不判,這樣容易讓人民群眾以為犯事后,犯罪分子想方設(shè)法利用時(shí)間退回贓款后從輕判處,給其他人造成一種只要不被抓住,幾代人都享受不盡的榮華富貴以可乘之機(jī),要對(duì)一些典型案件依法從重從快查處,由于近幾年建筑行業(yè)腐敗的高發(fā)行業(yè)。所以,要加大對(duì)建筑行業(yè)的
監(jiān)督、審計(jì)力度。
5、認(rèn)真做好施工企業(yè)的資格預(yù)審和后審。對(duì)于目前掛靠企業(yè)資質(zhì)比較嚴(yán)重的情況,應(yīng)當(dāng)從資質(zhì)的管理入手,提高對(duì)建筑施工企業(yè)資質(zhì)管理力度,可以考慮修改相關(guān)的資質(zhì)管理和資質(zhì)年審規(guī)定,加大對(duì)允許掛靠的處罰力度,只有讓建筑施工企業(yè)感到壓力,才能真正預(yù)防和制止企業(yè)資質(zhì)掛靠行為。
6、建設(shè)單位要嚴(yán)格按照《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招投標(biāo)辦法》的要求程序辦事。在《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招投標(biāo)辦法》中,明確了各級(jí)發(fā)展計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、建設(shè)、鐵道、交通、信息產(chǎn)業(yè)、水利、外經(jīng)貿(mào)、民航等部門(mén)和各地規(guī)定的職責(zé)分工,加大對(duì)工程施工招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督,依法查處工程施工招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的違法行為。
7、加大工程建設(shè)項(xiàng)目施工招投標(biāo)的過(guò)程監(jiān)控,發(fā)揮社會(huì)各界的監(jiān)督作用。在社會(huì)各界監(jiān)督中,影響力比較大的是新聞媒體,要積極鼓勵(lì)新聞媒體行業(yè)更多關(guān)注建筑施工行業(yè),群眾的監(jiān)督作用也要積極鼓勵(lì),對(duì)于提供信索的個(gè)人和單位,有關(guān)部門(mén)的保密措施要作好,并適當(dāng)給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。
8、充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)在工程建設(shè)項(xiàng)目施工招投標(biāo)的作用??梢钥紤]實(shí)行招標(biāo)代理制,讓信譽(yù)高、實(shí)力強(qiáng)、技術(shù)全面的招標(biāo)機(jī)構(gòu)代理,政府只負(fù)責(zé)監(jiān)督,這樣,可以避免政府權(quán)力的尋租行為,從而使招標(biāo)行業(yè)步入良性發(fā)展軌道?!督ㄖā贰ⅰ墩袠?biāo)投標(biāo)法》頒布后,對(duì)遏制建筑市場(chǎng)中的不良行為起到了積極的作用,但上有政策、下有對(duì)策的上述新問(wèn)題又產(chǎn)生了。要解決以上建設(shè)工程招投標(biāo)中存在的突出問(wèn)題,關(guān)鍵是各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視,切實(shí)貫徹落實(shí)好《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》,認(rèn)真深入基層調(diào)查研究,結(jié)合本地實(shí)際,從源頭上有針對(duì)性的制定一些具體的實(shí)施辦法和制約措施,進(jìn)一步完善有形建筑市場(chǎng),建立全程式電子網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)辦事制度,進(jìn)一步推進(jìn)公開(kāi)辦事制度,最大限度增加工作透明度,杜絕暗箱操作,凈化建筑市場(chǎng)環(huán)境,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
9、主動(dòng)與國(guó)際慣例接軌。改變一些與國(guó)際招標(biāo)規(guī)則不一致的政策、運(yùn)行機(jī)制,使我國(guó)的建筑企業(yè)能參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng),改變我國(guó)建筑市場(chǎng)長(zhǎng)期封鎖、地方保護(hù)主義嚴(yán)重的現(xiàn)狀,創(chuàng)造建筑市場(chǎng)較好的對(duì)外平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)與環(huán)境。政府直接插手市場(chǎng),用行政命令的手段干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返了,隨著市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放,長(zhǎng)期存在的、導(dǎo)致中國(guó)建筑領(lǐng)域司空見(jiàn)慣的地方保護(hù)主義和行業(yè)保護(hù)主義現(xiàn)已成為眾矢之的。
建筑工程招標(biāo)投標(biāo),從業(yè)主指定—議標(biāo)—邀請(qǐng)招標(biāo)到現(xiàn)在的公開(kāi)招標(biāo),可以說(shuō)已經(jīng)有了很大的進(jìn)步。公開(kāi)招投標(biāo)制度設(shè)計(jì)的初衷,是引入市場(chǎng)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,規(guī)范建筑市場(chǎng)交易行為,促進(jìn)資源優(yōu)化配置,保證建設(shè)工程的工期和質(zhì)量,降低工程造價(jià),特別是防止暗箱操作,加強(qiáng)權(quán)力制約,預(yù)防權(quán)錢(qián)交易等腐敗行為?!墩袠?biāo)投標(biāo)法》曾一度被贊譽(yù)為“陽(yáng)光法案”。我們還需要加大工程招標(biāo)投標(biāo)制度的宣傳力度,增強(qiáng)規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)的意識(shí),同時(shí)逐步完善健全的、嚴(yán)格有效的政府監(jiān)管機(jī)制,促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)公開(kāi)、公平、公正的開(kāi)展,保障工程建設(shè)行業(yè)健康有序發(fā)展。
參考文獻(xiàn):
賈汪區(qū)建設(shè)局 汪孔朝
, 淺談建設(shè)項(xiàng)目施工管理的重點(diǎn)及方法 [J]建筑管理現(xiàn)代化 2003年01期
賈汪區(qū)建設(shè)局 汪孔朝