招投標(biāo)投訴處理是實施招投標(biāo)監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，但是在目前相關(guān)法律法規(guī)尚待完善之際，招投標(biāo)投訴處理的過程中暴露出了越來越多的法律問題。本文以建設(shè)工程相關(guān)招投標(biāo)項目為例，對投訴主體資格認(rèn)定、投訴人舉證責(zé)任、行政監(jiān)督部門投訴處理權(quán)限等幾個典型問題進行分析。 
    投訴主體的資格認(rèn)定問題 
    在行政監(jiān)督部門處理投訴人的投訴時，首先應(yīng)對投訴人是否具有合格的主體資格進行判定，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十五條的規(guī)定，投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人都可以向行政監(jiān)督部門提出投訴，即規(guī)定招投標(biāo)投訴主體包括投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人兩類，但“其他利害關(guān)系人”的概念非常模糊，投訴主體的資格認(rèn)定也就成了投標(biāo)投訴處理案件中需首先面對的棘手問題。 
    為了明晰建設(shè)工程招投標(biāo)投訴主體的范圍，《工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動處理辦法》對“其他利害關(guān)系人”的范圍進行了界定：“即指投標(biāo)人以外的，與招標(biāo)項目或者招標(biāo)活動有直接和間接利益關(guān)系的法人、其他組織和個人?！北M管有上述規(guī)定，但“與招標(biāo)項目或者招標(biāo)活動有直接和間接利益關(guān)系”仍是一個無法量化的標(biāo)準(zhǔn)。同時，《工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動投訴處理辦法》中也規(guī)定，“投訴人不是所投訴招標(biāo)投標(biāo)活動的參與者，或者與投訴項目無任何利害關(guān)系”的，行政機關(guān)不予受理。 
    因此，筆者認(rèn)為，判斷投訴人（非投標(biāo)人）是否具備合格的投訴人主體資格，即是否 “與招標(biāo)項目或者招標(biāo)活動有直接和間接利益關(guān)系”，應(yīng)當(dāng)由招投標(biāo)投訴處理部門依據(jù)具體的案件情況予以判定，屬行政監(jiān)督部門的自由裁量權(quán)范圍。 
    投訴書的形式要求 
    為了防止投訴人濫用投訴權(quán)、規(guī)范投訴人的投訴行為，我國法律規(guī)定投訴人需以提交投訴書的方式進行投訴，并對投訴書的形式及內(nèi)容設(shè)置了嚴(yán)格的要求。以建設(shè)工程相關(guān)招投標(biāo)項目為例，《工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動投訴處理辦法》就對投訴書的內(nèi)容及形式提出了一系列具體要求，并將其規(guī)定為投訴處理機關(guān)對投訴書進行初步審查、決定是否受理的重要考查因素。但很多投訴人在投訴時往往忽略了形式要求，導(dǎo)致其投訴無法被行政監(jiān)督部門受理。筆者就曾處理過一起此類投訴，其投訴人為一具備法人資格的有限責(zé)任公司，但因其投訴書缺少了法定代表人及授權(quán)代表人的簽字，經(jīng)過審查，行政監(jiān)督部門依法決定不予受理，并在作出決定后對其進行了及時的書面告知。但此時已過10日的投訴期限要求，投訴人已無法再行投訴。 
    筆者認(rèn)為，對投訴人的投訴書形式設(shè)置要求，是防止投訴人濫用投訴權(quán)利的合理、必要舉措，投訴人應(yīng)在投訴時對其予以足夠的重視，以避免因此而錯失行使自身權(quán)利的時機。 
    投訴人投訴的舉證問題 
    除了對投訴書形式的規(guī)定外，《工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動投訴處理辦法》還要求投訴人必須提供有效線索和相關(guān)證明材料，這一要求類似于民事訴訟中“誰主張，誰舉證”的原則，但在招投標(biāo)投訴中，這一要求對投訴人而言難度非常高，幾乎是不可能完成的任務(wù)。 
    在目前的招投標(biāo)實踐中，存在不少串標(biāo)、圍標(biāo)等違法行為，如招標(biāo)人在開標(biāo)前開啟投標(biāo)文件，并將投標(biāo)情況告知其他投標(biāo)人，或者協(xié)助投標(biāo)人撤換投標(biāo)文件，更改報價；招標(biāo)人向投標(biāo)人泄露標(biāo)底；招標(biāo)人與投標(biāo)人商定，投標(biāo)時壓低或抬高標(biāo)價，中標(biāo)后再給投標(biāo)人或招標(biāo)人額外補償；或招標(biāo)人預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)人等等。但上述行為具有極強的欺騙性和隱蔽性，很難被發(fā)現(xiàn)。即便是他人有所察覺，取證也非常困難。而根據(jù)《工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動投訴處理辦法》的規(guī)定，若要投訴投標(biāo)過程中的串標(biāo)等違法行為，必須同時提供有效的線索和相關(guān)證明材料，若無法取得充分的證據(jù)，則投訴很可能無法被行政監(jiān)督部門受理。 
    目前，我國的工程建設(shè)招投標(biāo)投訴處理部門為建設(shè)主管部門，僅在招投標(biāo)監(jiān)督管理方面就承擔(dān)著監(jiān)督招投標(biāo)程序和實體的合法性、負(fù)責(zé)處理招投標(biāo)過程中的投訴、對違法行為進行調(diào)查處理等大量工作。行政監(jiān)督部門面對大量招投標(biāo)活動，很難主動發(fā)現(xiàn)某個項目存在違法行為，故其發(fā)現(xiàn)、查處違法行為在很大程度上依賴于投訴人的投訴及其所提供的線索。但若投訴人因無法取證而無法向行政監(jiān)督部門進行投訴，也就間接導(dǎo)致了大量違法行為不能被行政監(jiān)督部門及時發(fā)現(xiàn)并查處，非常不利于招投標(biāo)市場的發(fā)展與健全。由上可知，因現(xiàn)有規(guī)定對投訴人投訴設(shè)置了過高的要求，可能導(dǎo)致大量的違法行為因其隱蔽性和欺騙性而無法被發(fā)現(xiàn)，無法對其實施應(yīng)有的制裁措施。故筆者認(rèn)為，鑒于法律已經(jīng)對濫用投訴權(quán)、惡意投訴的行為規(guī)定了相應(yīng)的罰則，行政監(jiān)督機關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)濫用投訴權(quán)的行為就有權(quán)依法作出處罰，故行政監(jiān)督部門在對投訴人投訴材料進行審查時，不宜要求投訴人承擔(dān)過于嚴(yán)格的舉證責(zé)任，行政監(jiān)督部門可以根據(jù)投訴的事由以及招投標(biāo)活動的實際情況來具體確定每一投訴中投訴人所應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任，以充分將社會監(jiān)督與行政監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來，這有利于招投標(biāo)市場的規(guī)范。 
    招投標(biāo)投訴處理的復(fù)雜性問題 
    由于招投標(biāo)活動固有的復(fù)雜性，招投標(biāo)投訴所涉及的問題也是十分復(fù)雜多樣的。以筆者的經(jīng)驗，在建設(shè)工程相關(guān)招投標(biāo)項目方面的投訴主要有以下幾類：一是對事實情況的投訴，如認(rèn)為存在串標(biāo)等行為，或認(rèn)為某個中標(biāo)候選人存在弄虛作假行為等；二是對適用法律的爭議，如認(rèn)為某個中標(biāo)候選人不符合法定條件，或認(rèn)為某個中標(biāo)候選人在某方面未對招標(biāo)文件作出實質(zhì)性響應(yīng)等；三是對評標(biāo)、開標(biāo)等程序方面的投訴，如認(rèn)為評標(biāo)委員會在評標(biāo)時違反既定程序等。 
    投訴所涉問題的復(fù)雜、多樣性給投訴處理帶來了很大的難度，《工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動投訴處理辦法》第二十條對行政監(jiān)督部門做出的處理決定進行了規(guī)定，但該規(guī)定較為籠統(tǒng)，行政監(jiān)督部門在具體做出處理決定時還需針對不同投訴案件中的實際，參照投訴所涉項目的《招標(biāo)文件》及其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定來裁決。但有些具體問題在上述文件中也沒有具體規(guī)定，這就需要行政監(jiān)督部門依法合理行使自由裁量權(quán)，對其進行正確、恰當(dāng)?shù)奶幚怼?nbsp;
    行政監(jiān)督部門處理投訴的權(quán)限問題 
    由于招標(biāo)投標(biāo)活動參與的主體較多，有招標(biāo)人、評標(biāo)委員會、投標(biāo)人及其他利害關(guān)系人等，每一個主體在招投標(biāo)活動中均享有各自獨立的權(quán)利義務(wù)，行政監(jiān)督部門的處理決定也同樣會涉及到參與招投標(biāo)的每一個主體的權(quán)利義務(wù)。但按照現(xiàn)行法律規(guī)定，行政監(jiān)督部門不能直接處分某些主體，如評標(biāo)委員會。評標(biāo)委員會是相對獨立的主體，在招投標(biāo)過程中扮演著重要的角色，評標(biāo)委員會依法享有獨立評標(biāo)的權(quán)利，除非出現(xiàn)了法定的情形，行政監(jiān)督部門在作出處理決定時一般不能否定評標(biāo)委員會的評標(biāo)結(jié)果，或者代替評標(biāo)委員會對某個投標(biāo)人的投標(biāo)直接進行判定等。但這并不意味著行政監(jiān)督部門不能對評標(biāo)委員會的評標(biāo)行為進行監(jiān)督。行政監(jiān)督機關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)評標(biāo)委員會在評標(biāo)過程中出現(xiàn)了違反招標(biāo)文件或者法律規(guī)定的情況，可依法行使監(jiān)督權(quán)，甚至否定評標(biāo)委員會的評標(biāo)結(jié)果。 
    筆者曾接觸到一起招投標(biāo)糾紛案件，投訴人的投標(biāo)文件不符合招標(biāo)文件規(guī)定的裝訂要求，但評標(biāo)委員會未根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的要求對該投標(biāo)文件進行形式審查，而直接進行評標(biāo)。行政監(jiān)督機關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)定投標(biāo)文件不符合招標(biāo)文件規(guī)定的裝訂條件，屬于違反招標(biāo)文件規(guī)定的實質(zhì)性條件，而評標(biāo)委員會未使用招標(biāo)文件規(guī)定的條件進行形式審查，因此，認(rèn)定評標(biāo)委員會使用了招標(biāo)文件沒有規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進行評標(biāo)，根據(jù)《工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第五十七條的規(guī)定，做出了重新評標(biāo)的處理決定。而投訴人認(rèn)為，該項目應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)而非重新評標(biāo)，并以此為由提起了行政復(fù)議。該案實際上有兩個爭議焦點，第一，行政監(jiān)督機關(guān)能否否定評標(biāo)委員會的評標(biāo)結(jié)果；第二，若否定了評標(biāo)委員會部分結(jié)果，應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)還是重新評標(biāo)。 
    筆者認(rèn)為，行政監(jiān)督機關(guān)在該案的認(rèn)定上符合法律規(guī)定，行政監(jiān)督機關(guān)不能任意地否定評標(biāo)委員會的結(jié)果，但若評標(biāo)委員會在評標(biāo)時違反招標(biāo)文件規(guī)定的程序，或者未按照招標(biāo)文件規(guī)定的實質(zhì)性條件進行評審時，行政監(jiān)督機關(guān)有權(quán)否定部分評審結(jié)果，以體現(xiàn)行政監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督者身份。而評審結(jié)果被否定后，行政監(jiān)督機關(guān)有權(quán)提出處理意見，根據(jù)《工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》的相關(guān)規(guī)定，在該種情形下，重新評標(biāo)和重新招標(biāo)均符合法律規(guī)定，行政監(jiān)督部門在做出處理意見時，享有自由裁量權(quán)。因此，筆者認(rèn)為該案中投訴人的復(fù)議請求完全沒有法律依據(jù)。 
    招投標(biāo)投訴處理是加強招投標(biāo)活動監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，對目前實踐中暴露的法律問題社會各界需對其予以足夠的重視，并通過完善相關(guān)法律規(guī)范等方式予以妥善解決。除上述分析的幾個典型法律問題外，招投標(biāo)活動投訴還涉及到其他大量的法律問題，相信招投標(biāo)法律制度將會逐漸健全，招投標(biāo)制度也會更加地完善和成熟。