對(duì)投資跟蹤審計(jì)的思考
（江蘇大彭工程項(xiàng)目管理咨詢有限公司 趙宜永）
摘要：本文針對(duì)公共建設(shè)項(xiàng)目，從跟蹤審計(jì)的理念，內(nèi)容，組織方法上入手，分析了跟蹤審計(jì)的創(chuàng)新問(wèn)題。提出了一系列新的理念，具體的審計(jì)內(nèi)容以及相應(yīng)的改進(jìn)措施。指出了投資審計(jì)這一方法是江蘇審計(jì)人順應(yīng)形勢(shì)積極思考、精心策劃的結(jié)果，對(duì)提高工程質(zhì)量，加快工程進(jìn)度，減小管理難度等方面具有重要意義。
關(guān)鍵詞：投資；跟蹤；審計(jì)
引言
近年來(lái)，公共建設(shè)項(xiàng)目投資在江蘇得到了迅猛的發(fā)展，江蘇審計(jì)人順應(yīng)形勢(shì)積極思考、精心謀劃，找準(zhǔn)審計(jì)切入點(diǎn)，運(yùn)用跟蹤審計(jì)模式探索投資效益審計(jì)。投資跟蹤審計(jì)在江蘇省各市已經(jīng)生根開花，成為了江蘇省審計(jì)工作的亮點(diǎn)。
當(dāng)前，我國(guó)仍處在能源及原材料高消耗階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2003年我國(guó)消耗的能源、原材料占世界總產(chǎn)量的比例分別為：煤炭31％，發(fā)電量13％，鋼材27％，銅19.7％，水泥45％，分別是美國(guó)、日本和德國(guó)的5.48倍、9.45倍和13.4倍。雖然我國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，與發(fā)達(dá)國(guó)家之間有不可比的因素，雖然我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了投資體制改革，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式還沒(méi)有完全擺脫粗放運(yùn)行的局面。中國(guó)“能源荒”已然是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，國(guó)家正在致力于整治能源浪費(fèi)嚴(yán)重現(xiàn)象。在未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府將更加強(qiáng)調(diào)均衡的增長(zhǎng)模式，注重社會(huì)及節(jié)約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
隨著國(guó)家投資主體多元化及投融資體制改革的深入，重點(diǎn)項(xiàng)目和公共投資在投資決策、投資結(jié)構(gòu)、管理形式等都有著明顯的變化，投資跟蹤審計(jì)的理念、審計(jì)內(nèi)容及組織方法等都面臨著新的思考和挑戰(zhàn)。
1跟蹤審計(jì)理念的創(chuàng)新
面對(duì)投資結(jié)構(gòu)多元化，投資技術(shù)日益復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)專業(yè)等因素，根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，我們應(yīng)及時(shí)更新、調(diào)整跟蹤審計(jì)理念，改變跟蹤思維定式和方法，使審計(jì)服務(wù)經(jīng)濟(jì)，服務(wù)大局的作用得到更好的發(fā)揮。跟蹤審計(jì)要力求對(duì)項(xiàng)目投資效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，剖析問(wèn)題、理清原因，提出解決問(wèn)題對(duì)策和宏觀政策上的建議，在評(píng)價(jià)角度上，要由微觀向宏觀邁進(jìn)。
1.1審計(jì)導(dǎo)向要符合統(tǒng)籌兼顧的原則
公共建設(shè)項(xiàng)目投資是屬于勞動(dòng)密集型及能源消耗型產(chǎn)品，它對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)起著重要作用。面對(duì)新形勢(shì)，審計(jì)導(dǎo)向要按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、社會(huì)事業(yè)審計(jì)和生態(tài)環(huán)境的審計(jì)；更加重視在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式下，對(duì)速度和結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一的審計(jì)探索，使審計(jì)為節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的發(fā)展而服務(wù)。
1.2審計(jì)目標(biāo)要符合構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)展的宗旨
一項(xiàng)投資新建項(xiàng)目往往涉及土地征用、拆遷安置、資金籌措等，投入大量人、財(cái)、物，而項(xiàng)目的成與敗關(guān)系著社會(huì)一方的穩(wěn)定。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)高度重視直接關(guān)系到百姓切身利益的征地拆遷、安置、就業(yè)等問(wèn)題，嚴(yán)肅查處投資中的高估冒算，挪用、侵占建設(shè)資金，克扣截留征遷費(fèi)用等；揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)行為，促進(jìn)提高國(guó)家建設(shè)資金的使用效益，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行“五制”，防止腐敗行為發(fā)生，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)及發(fā)展。
1.3審計(jì)要監(jiān)督與服務(wù)并重
公共建設(shè)項(xiàng)目尤其是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不是那一個(gè)人的事，它關(guān)系到一個(gè)城市的每個(gè)市民，當(dāng)然也包括我們審計(jì)人。對(duì)于投資跟蹤審計(jì)來(lái)說(shuō)監(jiān)督是職責(zé)，服務(wù)是關(guān)鍵。因此，審計(jì)不能僅僅停留在傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)查錯(cuò)糾弊上，還要積極地當(dāng)好參謀，提供合理化具有宏觀指導(dǎo)意義的建議，把監(jiān)督寓于服務(wù)之中。跟蹤審計(jì)提出的建議要有針對(duì)性、合理性、可行性，要能積極為項(xiàng)目投資發(fā)揮審計(jì)預(yù)警和參謀作用。通過(guò)跟蹤建議達(dá)到宏觀上規(guī)范投資管理，健全內(nèi)控制度，提高項(xiàng)目管理和控制水平，促進(jìn)地方政策制度的完善。
1.4跟蹤審計(jì)定位于探索效益審計(jì)，消除信息不對(duì)稱
效益審計(jì)作為一種更高層次的審計(jì)方式，是未來(lái)國(guó)家審計(jì)發(fā)展的必然方向。跟蹤審計(jì)是實(shí)踐中探索投資效益審計(jì)的有效途徑。當(dāng)前，投資決策失誤、資源損失浪費(fèi)、投資不實(shí)，投資中的效益審計(jì)難于深入、效益指標(biāo)難于確定、效益評(píng)價(jià)難于表述，其關(guān)鍵在于審計(jì)掌握的各種投資信息不完全、信息存在不對(duì)稱。從而，也導(dǎo)致審計(jì)的潛在風(fēng)險(xiǎn)無(wú)限增大。跟蹤審計(jì)能通過(guò)實(shí)地跟蹤，搜集第一手資料來(lái)解決信息對(duì)稱。
2跟蹤審計(jì)內(nèi)容的創(chuàng)新
傳統(tǒng)的投資審計(jì)是從建設(shè)項(xiàng)目概算執(zhí)行情況、施工招投標(biāo)、合同管理、財(cái)務(wù)收支、工程結(jié)算、竣工決算及項(xiàng)目竣工后的固定資產(chǎn)移交，建設(shè)資金專項(xiàng)審計(jì)、征地拆遷專項(xiàng)審計(jì)等主要控制環(huán)節(jié)抓起。而跟蹤審計(jì)則采取提前介入，朝縱深向探索，把效益審計(jì)融入創(chuàng)新跟蹤審計(jì)的內(nèi)容之中。尤其是在社會(huì)資本進(jìn)入公共投資領(lǐng)域及實(shí)行“代建制”的情況下，更要把審計(jì)內(nèi)容引導(dǎo)到反映項(xiàng)目投資效益上去，引導(dǎo)到反映項(xiàng)目投資的資源配置的合理性狀況上去。
2.1對(duì)決策跟蹤審計(jì)
投資項(xiàng)目決策分為前期決策和過(guò)程中的決策。前期決策跟蹤審計(jì)重點(diǎn)是可行性研究報(bào)告的再評(píng)審，可研報(bào)告是決策部門或決策機(jī)構(gòu)項(xiàng)目審查的主要依據(jù)和前期工作的主要內(nèi)容，它直接關(guān)系項(xiàng)目投資的決策成敗。跟蹤審計(jì)首先要審查項(xiàng)目的背景是否真實(shí)，投資條件是否具備，可研內(nèi)容是否齊全、方案指標(biāo)是否具體詳細(xì)、深度能否滿足設(shè)計(jì)要求；審查項(xiàng)目投資總概算組成是否合理、指標(biāo)是否清晰、明細(xì)是否翔實(shí)；其次是審查承擔(dān)可研的單位是否具備資質(zhì)要求，審批程序是否合規(guī)；再之，審查項(xiàng)目的技術(shù)論證、經(jīng)濟(jì)論證、財(cái)務(wù)投資方案是否可行，項(xiàng)目潛在的帶動(dòng)作用如何，抗御風(fēng)險(xiǎn)能力及項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，有無(wú)盲目重建、項(xiàng)目超建現(xiàn)象。項(xiàng)目實(shí)施中的決策跟蹤審計(jì)主要內(nèi)容是決策是否經(jīng)濟(jì)，是否采取科學(xué)的決策方法，是否多方案決策選擇，有無(wú)存在決策不民主、損失浪費(fèi)現(xiàn)象等。
2.2對(duì)質(zhì)量跟蹤審計(jì)
項(xiàng)目質(zhì)量分為設(shè)計(jì)方案的質(zhì)量、實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)組織管理（或現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)設(shè)計(jì)方案）的質(zhì)量和工程建設(shè)質(zhì)量等。其中，設(shè)計(jì)方案質(zhì)量對(duì)項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)性、效率性影響最大?，F(xiàn)場(chǎng)組織管理方案質(zhì)量是工程質(zhì)量的保證措施，也是影響投資經(jīng)濟(jì)及效率的重要方面。工程建設(shè)質(zhì)量是真實(shí)反映項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性的另一個(gè)重要因素，質(zhì)量符合規(guī)范要求，投入資金少，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性就好；在投資原預(yù)算基礎(chǔ)上質(zhì)量卻達(dá)不到計(jì)劃目標(biāo)，其效果性便差。因此，好的質(zhì)量、合理的工期、投入最少即項(xiàng)目達(dá)到最佳經(jīng)濟(jì)效果。跟蹤審計(jì)主要審查工程項(xiàng)目是否按設(shè)計(jì)要求施工，查看施工單位的施工日記是否屬實(shí)，查看監(jiān)管部門的監(jiān)理記錄是否客觀、全面。審查隱蔽工程建設(shè)中是否存在弄虛作假、偷工減料等問(wèn)題。
2.3對(duì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施管理情況的跟蹤審計(jì)
現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施管理狀況包括實(shí)施管理的制度和程序、項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證、監(jiān)理實(shí)施情況等，它是跟蹤審計(jì)的另一項(xiàng)重要內(nèi)容。如果不實(shí)地跟蹤，就無(wú)法確認(rèn)現(xiàn)場(chǎng)管理制度落實(shí)的好壞、管理程序是否合規(guī)，就無(wú)法確認(rèn)變更及簽證的合理性、合法性，無(wú)法確認(rèn)監(jiān)理是否到位或缺位，監(jiān)理誠(chéng)信是否缺失。只有通過(guò)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)管理實(shí)施情況的跟蹤審計(jì)，才能從管理體制上和機(jī)制上挖掘深層次的共性問(wèn)題，提出有效的、針對(duì)性的改進(jìn)意見(jiàn)，達(dá)到監(jiān)督與服務(wù)并重的目的。
2.4對(duì)項(xiàng)目管理內(nèi)控制度的跟蹤審計(jì)
內(nèi)控制度審計(jì)是以促進(jìn)項(xiàng)目加強(qiáng)管理、提高效益為目的的一種建設(shè)性審計(jì)方式。其主要內(nèi)容是項(xiàng)目?jī)?nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、財(cái)務(wù)管理制度、材料采購(gòu)制度、拆遷補(bǔ)償內(nèi)控制度、監(jiān)督檢查制度等。審計(jì)查看項(xiàng)目?jī)?nèi)控制度是否健全、各項(xiàng)制度是否合理、嚴(yán)密，是否存在缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，查看內(nèi)控制度功能是否得到發(fā)揮、效果如何。通過(guò)審計(jì)查看，分類整理選擇重點(diǎn)，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性測(cè)試。最后依據(jù)測(cè)試結(jié)果對(duì)內(nèi)控制度進(jìn)行綜合分析，對(duì)內(nèi)控制的健全性、合理性、嚴(yán)密性、有效性作出客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)結(jié)論。
一般來(lái)說(shuō)，大型重點(diǎn)公共工程建設(shè)班子人員多是松散型的臨時(shí)組織，業(yè)務(wù)知識(shí)、工作能力參差不齊。實(shí)質(zhì)性的工作中，無(wú)暇顧及單位的內(nèi)控制度建設(shè)，重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)象較為普遍。普遍存在綜合計(jì)劃、工程管理、基建財(cái)務(wù)等部門各行其責(zé)、配合不力的現(xiàn)象，造成項(xiàng)目采購(gòu)、合同簽訂、資料管理、資金管理和使用等方面存在的問(wèn)題較多。在跟蹤審計(jì)中，針對(duì)上述情況促使項(xiàng)目建立如“工程變更簽證程序制度”、“工程材料比價(jià)采購(gòu)制度”、“重大事項(xiàng)聯(lián)席討論制度”、“現(xiàn)場(chǎng)管理制度”、“內(nèi)部初審制度”等一系列內(nèi)部控制制度，相關(guān)制度并設(shè)有專職人員負(fù)責(zé)聯(lián)系，能夠有效地促使建設(shè)單位加強(qiáng)項(xiàng)目管理，確保建設(shè)項(xiàng)目的高質(zhì)高效地順利進(jìn)行，進(jìn)一步提高項(xiàng)目投資效益。
3跟蹤審計(jì)組織方法的創(chuàng)新
跟蹤審計(jì)方法要因地制宜、擇善而用。選擇科學(xué)合理的跟蹤組織方法，是提高審計(jì)效率、促使審計(jì)成本與審計(jì)效果達(dá)到審計(jì)均衡的保證。
3.1跟蹤審計(jì)要建章立制
當(dāng)前，審計(jì)署的《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法（試行）》也不完全適應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，因此，在跟蹤審計(jì)中，通過(guò)制定實(shí)施一系列的規(guī)章制度來(lái)營(yíng)造一個(gè)約束人、激勵(lì)人的良好氛圍，更好的提高審計(jì)效率，挖掘?qū)徲?jì)深度，確保審計(jì)質(zhì)量。通過(guò)制訂如《跟蹤審計(jì)內(nèi)容實(shí)施細(xì)則》《跟蹤審計(jì)質(zhì)量?jī)?nèi)部控制辦法》《目標(biāo)管理考核辦法》《跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)細(xì)則》《信息資料管理臺(tái)帳制度》等等建章立制，讓跟蹤審計(jì)目標(biāo)責(zé)任分解明確，目標(biāo)管理考核更系統(tǒng)，使審計(jì)有章可循、有規(guī)可依，減少審計(jì)的隨意性，使審計(jì)結(jié)果和審計(jì)評(píng)價(jià)更具有科學(xué)性和合理性。
3.2整合配置審計(jì)資源
積極采取內(nèi)部跨部門組合、外部招標(biāo)參審的“雙層動(dòng)態(tài)”組合機(jī)制，來(lái)解決審計(jì)力量不足的問(wèn)題。在內(nèi)部組合力量組織上，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)審計(jì)人員與專業(yè)技術(shù)審計(jì)人員這“兩個(gè)動(dòng)力輪”的協(xié)同作用，破除傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)及專業(yè)技術(shù)審計(jì)相分離的“雙軌型”審計(jì)，采取跟蹤“并軌型”互動(dòng)結(jié)合的審計(jì)，結(jié)合的出發(fā)點(diǎn)是探索效益審計(jì)。通過(guò)兩者結(jié)合有利于探索效益審計(jì)，有利于加強(qiáng)投資管理審計(jì)，防止投資短期行為，管理不科學(xué)造成的損失浪費(fèi)。在外部上，組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)開展國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)是整合審計(jì)資源，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目必審制的重要措施。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中要建立健全業(yè)務(wù)質(zhì)量考核制度，加強(qiáng)廉政制度建設(shè)，明確責(zé)任。同時(shí)，通過(guò)跟蹤審計(jì)有利于提高投資審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)投資審計(jì)的整體意識(shí)，因?yàn)槿耸菍徲?jì)事業(yè)發(fā)展的第一資源，質(zhì)量是審計(jì)的生命線。在既定的人力、技術(shù)手段、時(shí)間及財(cái)力等條件下，達(dá)到審計(jì)均衡，使審計(jì)效率最佳、審計(jì)效果最大。
3.3審計(jì)要過(guò)程跟蹤、深入現(xiàn)場(chǎng)、參加例會(huì)多種方式相結(jié)合
(1) 成立跟蹤審計(jì)組應(yīng)在項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立辦公場(chǎng)所，與被審計(jì)單位建立定期例會(huì)制度，參加項(xiàng)目的重要例會(huì)，及時(shí)了解、掌握項(xiàng)目決策、管理等有關(guān)情況，提出審計(jì)意見(jiàn)，并且作好會(huì)議記錄；
(2) 審計(jì)組成員應(yīng)跟蹤深入施工現(xiàn)場(chǎng)，掌握工程進(jìn)展、變更等真實(shí)情況，了解工程建設(shè)中涉及的有關(guān)技術(shù)問(wèn)題，并且作好相關(guān)記錄；
(3) 建設(shè)項(xiàng)目施工中所有隱蔽工程，審計(jì)人員必須親臨現(xiàn)場(chǎng)，作好現(xiàn)場(chǎng)施工記錄，必要時(shí)采用攝象、照片記錄。對(duì)隱蔽工程數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控；
(4) 在審計(jì)的每個(gè)重大環(huán)節(jié)中，審計(jì)人員要及時(shí)碰頭開會(huì)，集體研究解決，不留任何疑點(diǎn)和隱患。在審計(jì)中做到依法審計(jì)，客觀公正，不能任憑個(gè)人感情去對(duì)待具體事務(wù)，杜絕冒然行事，掌握好審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；
(5) 審計(jì)組應(yīng)建立跟蹤審計(jì)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。將項(xiàng)目基本信息、立項(xiàng)批復(fù)、財(cái)務(wù)進(jìn)度款支付、重大決策、重大變更、技術(shù)方案、材料采購(gòu)明細(xì)及數(shù)量、征地拆遷具體情況、項(xiàng)目參建單位及承擔(dān)工程相關(guān)情況、工程質(zhì)量情況、投資成本情況、項(xiàng)目跟蹤現(xiàn)場(chǎng)拍照?qǐng)D像等等一一輸入到數(shù)據(jù)庫(kù)中，這樣可以隨時(shí)審查項(xiàng)目的某個(gè)具體內(nèi)容和整個(gè)全貌。另外，還要建立《跟蹤審計(jì)項(xiàng)目臺(tái)賬》，由專人及時(shí)登記審計(jì)時(shí)間、工作紀(jì)實(shí)（包括工作內(nèi)容、審計(jì)事實(shí)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、審計(jì)意見(jiàn)、整改情況、審計(jì)成果），臺(tái)帳要注重反映量化成果。
除了充分用好跟蹤這把尺子外，還要充分發(fā)揮跟蹤審計(jì)眼的作用。通過(guò)跟蹤審計(jì)關(guān)注宏觀方面的效益，即要關(guān)注項(xiàng)目對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響是正面刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還是負(fù)面抑制，以及引起個(gè)人收入或社會(huì)收入的變動(dòng)情況；關(guān)注項(xiàng)目投入的土地、技術(shù)、資本等資源產(chǎn)生的作用，對(duì)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)狀況，對(duì)能源、運(yùn)輸業(yè)的作用，但同時(shí)也要關(guān)注資源的浪費(fèi)及損失對(duì)社會(huì)的影響；關(guān)注投資對(duì)環(huán)境的改善情況，是否形成良好的投資環(huán)境；關(guān)注投資中的拆遷安置涉及的農(nóng)民利益。主要是被拆遷居民的就業(yè)、住房、醫(yī)保、社保等問(wèn)題。因此，通過(guò)跟蹤審計(jì)掌握的信息，為探索投資績(jī)效審計(jì)指標(biāo)的確定及評(píng)價(jià)提供可靠的依據(jù)，促使項(xiàng)目投資朝著節(jié)約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向邁進(jìn)。
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