最低價中標法緣何“國外歡喜國內憂”？
【 信息發(fā)布時間：2010-12-13 閱讀次數(shù)：】
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□王志鵬
同樣的最低價中標法，國外是一致叫好，通行無阻，成為符合市場經(jīng)濟競爭規(guī)律的游戲法則；國內則是罵聲一片，舉步維艱，被稱為直接或間接導致一些惡性事件發(fā)生的罪魁禍首。
同樣的工程招標，緣何會“冰火兩重天”、“讓人歡喜讓人憂”，原因是國內外實行最低價中標法的關鍵要素和細節(jié)有明顯的區(qū)別。
資格預審：嚴與疏
從美國、日本和我國香港特別行政區(qū)以及大多數(shù)西方國家的工程招投標流程來看，都有著嚴格的資格預審準入機制。美國審核投標者的資格，重點是檢查投標者的各種工程擔保保函是否齊備，并通過調整投標保函金額達到對投標者的資格要求。日本對一般規(guī)模以上的政府公共工程都采用一般競爭招標，并希望投標者全部參與競爭投標，但這里的“全部”是指具備一定資格的投標者。為防止傾銷，日本還設置了低投標調查制度和最低限制價格制度。香港對參加政府投資的公共工程承建商實行資格認可制度，合格的承包商分為A組、B組、C組，各級別可承建不同的工程，不同組別的企業(yè)可參加不同規(guī)模工程的投標，特大工程還需要單獨進行資格預審。
由于資格預審是以企業(yè)自有資金和第三方擔保資金為主要標準，來考核企業(yè)施工的支付和賠付能力，所以既能確保中標者有能力承包該項工程，又把不合格的投標者提前篩選出局，為后期順利評標打下良好的基礎。另外，嚴格的資格預審準入機制，證明施工企業(yè)現(xiàn)實的財務能力，使業(yè)主省去許多擔心和麻煩，同時也促進建筑市場發(fā)展。一方面，由于資格預審有資金限制，企業(yè)只能量力而行，到處搶標的現(xiàn)象必然減少，過度競爭得到有效控制；另一方面，建筑市場的規(guī)范又反哺支持實力企業(yè)壯大發(fā)展，提高施工企業(yè)對信用的重視，因為一旦失去信用，后果不堪設想，將會使資質等級產生不利影響，將會使銀行撤銷對其的擔保。因此，投標單位為維護企業(yè)資質和獲取擔保，必然都會建立起良好的信用。
自2001年1月《中華人民共和國招投標法》頒布以后，最低價中標法就在全國推行。雖然有文件明確規(guī)定，評標委員會應對投標人的報價進行詳細分析認證，但由于對認證的依據(jù)、標準都沒有進一步明確，評標委員會也就疏于對投標人其他條件的考察評審和對報價的分析論證，既然受雇于招標人，也就一味地迎合招標人“利用買方市場優(yōu)勢惡意壓價”的不良心態(tài)，將“經(jīng)評審的投標價格”最低的招投標方式演變成實質上的、簡單的、原始的、絕對的最低價中標方式。
評標過程：明與暗
美國、日本和香港等許多國家和地區(qū)，由于有了嚴格的資格預審制度，因此使進入投標流程的投標商都有能力完成招標文件上包含的所有工程項目，從而為后期評標的規(guī)范開了個好頭。
美國對符合資格的投標者采取密封報價、公開唱標、價格競爭，當場確定最低價者中標(次低價者為備選者)，最后對最低報價中標者進行復核，確保無誤后進入合同談判和執(zhí)行階段。日本采用指名競爭招標的為數(shù)最多，其方法是：發(fā)包者事先通過對參加競標者的資格審查，來編制有資格企業(yè)名錄，在個別工程發(fā)包前，從名錄中選擇多家滿足發(fā)包工程等級、技術、地理條件的公司予以指名。指名競爭招標原則上也是實行低價中標的方法，通過這些指名公司的競爭投標而締結合同。香港港府建筑署和庫務局確定由中央投標委員會和工務招標委員會分別負責不同規(guī)模的工程項目的具體評標，標書由工務部門的工程師審核，重點是最低報價的3家企業(yè)。寫出審核報告書，并推薦中標人，最后定標權在招標委員會。一般實行最低價中標原則，如不選擇最低價中標，則必須向投標人和有關機構詳細說明理由。美國、日本、香港等國家和地區(qū)的評標過程在陽光下公開進行，參與招投標的各方對評標過程的各道程序、條件和標準明明白白、清清楚楚，這在很大程度上減少了人為因素對評標過程的影響，真正體現(xiàn)評標的公開公正和公平規(guī)范。
縱觀國內，由于建筑市場主體發(fā)育不成熟，導致主體責任意識不強，有法不依制度缺失，評標過程方法簡單，人為因素影響較大。例如，住建部制定和頒布的《招投標管理條例》中明確規(guī)定，項目總投資在3000萬元人民幣以上或施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的工程項目必須公開招標選擇施工企業(yè)。但至今還有一些地方的招標管理機構明目張膽私開口子，耍小聰明巧立項目，以特殊工程等理由規(guī)避招標，通過暗箱操作，直接發(fā)包建設工程，引起不滿情緒，也為滋生腐敗提供了溫床。另外，國家七部委聯(lián)合發(fā)布的《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》中明確要求，在發(fā)現(xiàn)投標人的報價明顯低于其他投標報價或者在設有標底時明顯低于標底，使其投標報價可能低于其個別成本時，應當要求該投標人作出書面說明并提供相關證明材料。但在許多地方推行的最低價中標法，可以發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)未對投標報價的合理性標準予以認定或者認定標準模糊不清，不符合實際，甚至對低于合理價甚至是成本價的競標報價行為也并未予以否決。即使個別地方規(guī)定了評標委員會參考標底、工程預報價和當?shù)卦靸r部門的最低控制線標準，并要對投標人資料進行分析和評審。但實質上，這一規(guī)定隱含了相當程度的不確定性，暗中操作的主觀隨意性太大，以表面合法的形式掩蓋實質違法的行為。
招標代理：真與假
美國等一些國家對政府工程一般確定由咨詢公司來代替管理，因此勘察設計的精度和深度都比較高。對于一些大型復雜的工程，招標文件的編寫則更加細致，從而為工程評標和最后的合同簽訂提供了良好的技術支持，這樣的做法益處多多，一方面，能提升投標商對項目工程的理解程度，進一步細化工程建設實施方案，為進一步降低投標報價打下基礎；另一方面，招標文件明確工程的所有施工內容，也是投標文件所必須響應的內容，其描述的深度影響了投標商對工程的理解程度。由于勘察設計工作非常細致，真實反映，投標商可以通過對招標文件的分析，采取最為有效可行且成本最低的施工方案，為進一步降低投標報價提供依據(jù)。
我國的招標代理機構都是以盈利為目的的市場主體，為了取得招標代理業(yè)務，這些機構不得不充分體現(xiàn)業(yè)主主要領導意圖而“奉旨代理”。有個別的還以能體現(xiàn)業(yè)主主要意圖能力作為承攬業(yè)務的籌碼，甚至不擇手段賄賂招投標管理機關的工作人員，使其在各個環(huán)節(jié)中為代理行為提供方便，進行違規(guī)代理，這樣，招標代理機構成了第二業(yè)主。有些招標代理機構一旦代理了沒有業(yè)主“旨意”的建設工程，便會充當起真正的業(yè)主，特別對一些國家投資的建設工程項目，則主動在招投標之前與施工企業(yè)達成默契，違規(guī)操作，一旦確保了該施工企業(yè)中標，施工企業(yè)就得按事前約定的比例向招標代理公司上交費用，這些招標代理機構，打著公平代理旗號，披著合法外衣干著瘋狂斂財?shù)男袨椤?BR> 后期變更：少與多
國外由于招標前期準備工作充分到位，勘察設計到位，招標文件細致，減少了后期變更的發(fā)生，使投標商希望通過后期變更來增加投資獲取高額利潤的愿望落空。因此，招標文件的設計深度，很大程度上影響了工程的造價，而一份詳細的招標文件，往往可以使投標商放棄通過后期變更來彌補損失的想法，而只有通過采取新工藝、精化施工方案來降低報價以獲得中標的機會。
我國建筑市場仍處于發(fā)育時期，建筑隊伍魚龍混雜、良莠莫辨，一些劣質施工企業(yè)不惜血本、壓級壓價，以絕對的低于成本價格承攬到工程之后，就想方設法通過一些手段，進行后期變更，迫使投資方增加工程款項。于是，挖空心思尋找設計上的缺陷，或者干脆與設計單位聯(lián)手，找出種種理由要求業(yè)主或者監(jiān)理進行設計變更調整，從而使工程造價偏離預算，使工程規(guī)模在施工過程中不斷擴大。隨著施工最低價中標的蔓延，設計最低價、勘探最低價、監(jiān)理最低價也應運而生，現(xiàn)場的監(jiān)理人員被一減再減，有的監(jiān)理工程師一人監(jiān)理多個項目。在現(xiàn)場簽證、材料檢驗、工程驗收等一些關鍵環(huán)節(jié)，一些關鍵人員被“拖下水”。最終，后期變更多的原因并非是因為設計失誤或前期考慮不周，而是為花血本得到的“最低價中標”買單，填補工程項目資金虧損的漏洞，其實際結果必然與招標人“降低投資、縮短工期、保證質量”的良好初衷背道而馳。
擔保機制：有與無
在美國，所有投標者必須出示保證書以證明其為合格的投標者，但如果該中標商未能簽訂承包合同，或其投標保證書的保證人不愿意繼續(xù)提供履約和付款保證書，項目所有者可以按投標保證書提出賠償請求，并且與要價次低的投標者簽訂相同的承包合同。履約擔保和付款保證書，使投標商認識到低于成本競爭的風險，從而促使其對所報價格是否合理作出明確判斷，有助于規(guī)避低價惡性競爭，促進建筑行業(yè)的順利發(fā)展。
縱觀國內，多數(shù)政府投資項目負責人的任務就是用最少的錢干最大的事，至于中標價格是否低于成本，中標人有無履約和付款能力，一般不在考慮范圍，起碼不在眼下招投標時考慮范圍。即使以后必然出現(xiàn)合同履行較差的問題，那也只是獲得工程中標權的施工單位的事情，是接受工程使用的使用單位的事情。主體責任意識不強，導致我國的招投標配套擔保機制極不健全，甚至讓人有擔保機制可有可無的感覺。實踐證明，完善的擔保機制是降低建筑項目固有風險的良好途徑，它不僅能夠使中標商戰(zhàn)勝工程實施過程中的困難，讓未得到付款的分包商和供應商得到支付，更保障了建筑行業(yè)的順利運行，使最低中標成為可能。因此，目前國內當務之急是必須建立建筑業(yè)誠信體系，建設主管部門要將合同履行考核結果與企業(yè)資質年檢與升級切實掛鉤，對合同履行不達標企業(yè)堅決清理出市場；其次，建立建筑企業(yè)誠信檔案和誠信信息披露制度，向社會公開發(fā)布接受監(jiān)督；最后，要建立銀行金融機構授信貸款與建筑企業(yè)誠信掛鉤制度。
推廣的路：長與短
最低價中標法，美國、日本、香港等先進發(fā)達國家和地區(qū)已推行長達百年，并實現(xiàn)建設業(yè)主和工程施工承包商的“雙贏”，其關鍵是他們的建筑市場發(fā)育比較完善，一系列法律法規(guī)的配套措施以及有效的監(jiān)督保障體系也比較規(guī)范。而在國內只有短短的十年，最低價中標法這一新生事物、先進招投標模式為何就變了質、生了霉、走了樣？剖析根本原因，是國內沒有成熟的市場經(jīng)濟體制；沒有完善的配套保障措施；更為嚴重的是，“最低價中標”被不懷好意的人利用和鉆了空子，干出了許多“上有政策、下有對策”的種種不規(guī)范之舉，違背市場的秩序和法則，偏離公平、公正的方向，且越走越遠。
從國內外的招投標流程比較來尋找最低價中標法在我國無法進行的原因，雖然具有一定的局限性，但確實是能夠反映出我國招投標流程中的一些不足。引入最低價中標法，出發(fā)點和本意是好的，可以使強者愈強，弱者愈弱，價格競爭，大浪淘沙，促使施工企業(yè)加強管理，降低成本，提高工程質量和信譽度，在競爭中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。另外，作為一種科學合理的招投標管理機制，最低價中標法符合國際慣例及招投標市場發(fā)展的客觀規(guī)律，其實施與推廣具有必然性，乃大勢所趨。一種先進的管理模式，不能簡單以目前的“輸贏”與“長短”來決定摒棄或推行，更不能以“土壤”不適、“水土不服”為借口而拒絕引入，我們應該以一種科學發(fā)展觀來看待已被實踐證明先進的東西，改造自己的“土壤”去主動適應，細致查找我們“不適”的緣由。
盡管最低價中標法在國內推行過程中顯得有些力不從心，輸在起跑線上；盡管國內目前距最低價中標法所要求的必要條件差距還很大，任重而道遠；但我們堅信，實行最低價中標法不僅對我國工程建設以及施工企業(yè)發(fā)展具有積極作用，而且是我國建設工程進一步向前發(fā)展的必然。只要國內盡快建立健全相應的配套政策和市場條件，盡快與國際工程招投標市場慣例接軌，整頓完善建筑市場，營造公平、公正、公開的競爭環(huán)境，深化建設領域相關管理機制的改革，真正形成有權有責的項目審批、監(jiān)管實施、事后審計評價制度，最低價中標法的實行也一定會水到渠成，真正發(fā)揮其全部作用。