工程招投標(biāo)八大問(wèn)題亟待關(guān)注
【 信息發(fā)布時(shí)間：2009-10-14 閱讀次數(shù)：】
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特約撰稿 汪孔朝
問(wèn)題一：現(xiàn)有法規(guī)體系存在彈性空間
目前，建筑工程招投標(biāo)依據(jù)的法規(guī)主要是《招投標(biāo)法》、《建筑法》及有關(guān)部令和地方法規(guī)(以下簡(jiǎn)稱“招投標(biāo)法規(guī)”)?！墩型稑?biāo)法》有些條款規(guī)定本身就留給業(yè)主或代理機(jī)構(gòu)彈性空間，如第十二條賦于項(xiàng)目業(yè)主(自行招標(biāo)或委托代理機(jī)構(gòu))辦理招標(biāo)事宜的權(quán)力第十八條第二款、第二十條有關(guān)不得對(duì)投標(biāo)人有歧視性條款規(guī)定，第四十條評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審和比較的條款等。對(duì)這些條款的把握從某種意義上而言，對(duì)當(dāng)事者的道德約束高于法律約束。目前，招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手得分(綜合評(píng)審法)差距非常微弱，法律提供的微小彈性空間都直接影響評(píng)標(biāo)結(jié)果?！墩型稑?biāo)法》作為指導(dǎo)我國(guó)招投標(biāo)活動(dòng)的法律，它應(yīng)當(dāng)給各方主體追求效率的空間，但作為政府投資工程，應(yīng)有更嚴(yán)厲的規(guī)章，確保招標(biāo)工作的公平性，最大限度減少?gòu)椥钥臻g。
問(wèn)題二：體制現(xiàn)狀提供“操作”可能
現(xiàn)階段我國(guó)的建設(shè)體制基本上還是條、塊分割，各個(gè)法人單位承擔(dān)項(xiàng)目業(yè)主，并按行政隸屬關(guān)系接受其上級(jí)主管部門監(jiān)督。為了解決各項(xiàng)目法人單位的專業(yè)素養(yǎng)問(wèn)題，在招投標(biāo)階段引入了招標(biāo)代理制，施工階段聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)理，并強(qiáng)制性地接受政府監(jiān)督。從實(shí)踐來(lái)看，建設(shè)市場(chǎng)存在的問(wèn)題大部分都是萌芽于招投標(biāo)階段，招標(biāo)代理制引入并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)工程招投標(biāo)過(guò)程的貫徹“三公”原則。究其原因，是體制問(wèn)題?，F(xiàn)有的建設(shè)體制，項(xiàng)目法人大多不是本質(zhì)意義上的法人，它是各級(jí)政府(公共財(cái)政)的委托代理人，他們有法律上提供的彈性空間，在執(zhí)行公務(wù)(選擇招標(biāo)代理、資格審查、評(píng)標(biāo)、定標(biāo))時(shí)，僅有道德的約束來(lái)指導(dǎo)他們?yōu)樗?wù)的機(jī)構(gòu)決策。經(jīng)濟(jì)學(xué)上有個(gè)理性人的假設(shè)，當(dāng)他們能以極小的風(fēng)險(xiǎn)(體制設(shè)計(jì)給他權(quán)力，法律提供彈性空間)獲得個(gè)人利益較大的回報(bào)時(shí)，道德約束力就顯得脆弱。實(shí)踐中存在“領(lǐng)導(dǎo)不干預(yù)，經(jīng)辦人員干預(yù)；項(xiàng)目業(yè)主不干預(yù)，招標(biāo)代理人干預(yù)”的狀況，現(xiàn)實(shí)地說(shuō)明了一切。
問(wèn)題三：建筑產(chǎn)品特性便于充當(dāng)“操作”載體
從理論上說(shuō)，建筑工程作為期貨商品，商品品質(zhì)的預(yù)期性特點(diǎn)引起需求者對(duì)商品品質(zhì)的不確定性擔(dān)憂，因而商品需求者(招標(biāo)人)更為關(guān)注的是商品生產(chǎn)者(投標(biāo)人)的資信、業(yè)績(jī)及可信度?，F(xiàn)實(shí)中，在項(xiàng)目法人主體層層代理的情況下，建筑商品這種特性給代理人“尋租”提供了很好的籍口。一般性建筑產(chǎn)品(主要指變更設(shè)計(jì))雖然技術(shù)含量不高，但由于一個(gè)承包合同清單項(xiàng)目眾多，工程實(shí)施及結(jié)算具有一定伸縮度，且工程成本控制及賬務(wù)處理較具彈性，存在著“黑色利潤(rùn)”空間，這個(gè)空間提供了工程項(xiàng)目招投標(biāo)“暗箱操作”物質(zhì)基礎(chǔ)。從而使建筑市場(chǎng)在宏觀上形成過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的局面，而在微觀上商品需求者又有排斥競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在動(dòng)力。從國(guó)內(nèi)到國(guó)外公共工程建設(shè)上都存在這種傾向。
問(wèn)題四：誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)社會(huì)基礎(chǔ)尚顯薄弱
我國(guó)處于建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初步階段，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已在整個(gè)社會(huì)生活中占主導(dǎo)地位，但由于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作用的結(jié)果及傳統(tǒng)文化使然，人們?cè)谌粘；顒?dòng)中仍衷情于“權(quán)力”。建筑產(chǎn)品雖然牽涉到每一位民眾，但它不像家電產(chǎn)品，民眾可以自主行使購(gòu)買和監(jiān)督的權(quán)力，致使家電業(yè)必須以誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)為本，取信于民，才能獲得市場(chǎng)份額?，F(xiàn)實(shí)中建筑產(chǎn)品采購(gòu)權(quán)集中在少數(shù)人手里(招標(biāo)人、代理人、評(píng)標(biāo)專家委員會(huì))。由于建筑產(chǎn)品招投標(biāo)的某些內(nèi)容及過(guò)程需要保密，客觀上造成了不便于社會(huì)監(jiān)督，減少了投標(biāo)人因?yàn)樘摷傩畔?dǎo)致投標(biāo)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。還有，一個(gè)企業(yè)由于虛假信息在一個(gè)項(xiàng)目投標(biāo)失敗，并不至于遭到像在西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家那樣受到市場(chǎng)驅(qū)逐，所以，投標(biāo)人提供虛假信息參與投標(biāo)的現(xiàn)象愈演愈烈。依托有形建筑市場(chǎng)，利用現(xiàn)有信息技術(shù)完全可以對(duì)投標(biāo)人信息進(jìn)行準(zhǔn)確、全面的核審，但由于地方保護(hù)主義，全國(guó)統(tǒng)一信息平臺(tái)整合工作滯后于現(xiàn)實(shí)監(jiān)管需要，也給“暗箱操作”者提供了機(jī)會(huì)。
問(wèn)題五：交易各方主體尚未成為實(shí)質(zhì)上獨(dú)立運(yùn)作的市場(chǎng)主體
上面已分析現(xiàn)有體制下項(xiàng)目業(yè)主僅是法律意義上的主體，實(shí)質(zhì)上僅是各級(jí)政府的代理人。項(xiàng)目業(yè)主的價(jià)值取向與掌握的權(quán)力，決定著招標(biāo)代理人不能純粹從公平與效率角度進(jìn)行招標(biāo)運(yùn)作，否則招標(biāo)代理有可能失去市場(chǎng)。在這種體制約束下，招標(biāo)代理人從某種意義上，僅是按照業(yè)主的意愿幫助業(yè)主完成符合法規(guī)程序的招投標(biāo)運(yùn)作，使業(yè)主傾向的中標(biāo)人合法化。
建筑市場(chǎng)交易各方中重要主體承包商，在我國(guó)就更具特殊性。目前，在建筑市場(chǎng)中存在一些個(gè)體(包工頭)以法人名義參加工程招投標(biāo)，這也是中國(guó)特有的承包商體制所決定。建筑施工業(yè)作為完全競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，行業(yè)門檻并不高，但進(jìn)入該行業(yè)有政策壁壘如資質(zhì)管理。由于歷史原因，我國(guó)施工企業(yè)尤其是高等級(jí)資質(zhì)的施工企業(yè)仍是國(guó)有和集體占主導(dǎo)地位，這些國(guó)有企業(yè)通過(guò)多年改革仍未形成企業(yè)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。由于建筑行業(yè)政策壁壘的存在，行業(yè)內(nèi)企業(yè)處于只進(jìn)不出的狀態(tài)，令行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)日趨殘酷，為了生存不得不采用許多不當(dāng)方式。作為目前國(guó)有(集體)企業(yè)管理者，他們對(duì)現(xiàn)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)必然作出有利于自身生存的理性選擇——選擇對(duì)自身風(fēng)險(xiǎn)較小的經(jīng)營(yíng)思路。企業(yè)自主投標(biāo)投入大，且有許多公關(guān)費(fèi)用，這對(duì)國(guó)企來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是心頭的痛，若多標(biāo)未中，經(jīng)營(yíng)者自身就要面對(duì)許多公關(guān)費(fèi)用而束手無(wú)策，同時(shí)令企業(yè)陷于困境。反之，通過(guò)投標(biāo)代理人，企業(yè)開(kāi)具介紹信，就有一筆收入，中標(biāo)后還能收取管理費(fèi)用，將投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給“掛靠者”。這樣企業(yè)可以在舉步維艱中生存，而企業(yè)管理者不承擔(dān)個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，甚至還可以有隱性收入存在。對(duì)“掛靠者”而言，他們不一定具有能力(包括人力、物力)維持一家企業(yè)運(yùn)作；即使有能力，也較難在起步階段就創(chuàng)辦一家高等級(jí)資質(zhì)的施工企業(yè)。再有，即使創(chuàng)辦成一家高等級(jí)施工企業(yè)，維持企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)所需的管理費(fèi)用，也令他們承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)。正是這種思維定勢(shì)，造成現(xiàn)在建筑市場(chǎng)中掛靠盛行，甚至出現(xiàn)專以投標(biāo)謀利的個(gè)體。總之，現(xiàn)在建筑市場(chǎng)招投標(biāo)活動(dòng)中各方交易主體由于體制、機(jī)制上的原因，從某種意義上都被“掛靠者”操縱著。
問(wèn)題六：行政主管部門監(jiān)管招投標(biāo)工作存在難點(diǎn)
從法規(guī)上說(shuō)，行政主管部門目前主要依靠《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建筑法》及有關(guān)部令和地方法規(guī)等監(jiān)督招投標(biāo)工作，但在實(shí)際工作中缺乏實(shí)施細(xì)則。特別是法律規(guī)定的歧視性條款較難把握，導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)過(guò)大，極易發(fā)生越位和缺位行為，也給招標(biāo)人(招標(biāo)代理人)“暗箱操作”提供可乘之機(jī)。就組織機(jī)構(gòu)而言，隨著政府機(jī)構(gòu)改革深入，政府機(jī)關(guān)越發(fā)精簡(jiǎn)，配置人員更少。目前，我國(guó)處于建設(shè)高峰期，項(xiàng)目規(guī)模大、數(shù)量多，分布廣，許多建設(shè)項(xiàng)目法人作為一次性業(yè)主缺乏工程項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，建筑市場(chǎng)必然產(chǎn)生大量問(wèn)題。面對(duì)此種狀況，建設(shè)行政主管部門成立的招標(biāo)辦及有形建筑市場(chǎng)，又人為割裂，導(dǎo)致人力資源浪費(fèi)，監(jiān)管力量更趨削弱。從行政手段看，建設(shè)行政主管部門管理建筑市場(chǎng)，特別是規(guī)范業(yè)主行為缺乏有效手段，而僅有的手段是懲罰性的消極手段，從理論上說(shuō)，過(guò)多使用消極手段會(huì)傷及自身，最終會(huì)影響事業(yè)的繁榮。
問(wèn)題七：評(píng)標(biāo)專家委員會(huì)未能實(shí)現(xiàn)既定功能
《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布從法律上對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)中評(píng)標(biāo)專家委員會(huì)的地位進(jìn)行了界定，減少了項(xiàng)目業(yè)主對(duì)項(xiàng)目定標(biāo)的行政直接影響，理論上體現(xiàn)了項(xiàng)目評(píng)標(biāo)的民主化、科學(xué)化。然而，在實(shí)際運(yùn)作中評(píng)標(biāo)委員會(huì)并沒(méi)有很好實(shí)現(xiàn)其預(yù)定功能。具體原因如下：①按照《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)評(píng)標(biāo)專家資格的界定，只有在大、中城市方才有條件建立具有一定容量的評(píng)標(biāo)專家?guī)欤虾鯒l件的評(píng)標(biāo)專家在數(shù)量上顯得不足；②評(píng)標(biāo)專家從社會(huì)各行各業(yè)產(chǎn)生，評(píng)標(biāo)專家的思想道德素質(zhì)及專業(yè)素養(yǎng)較難把握，特別在庫(kù)容不足的情況下，合乎法律硬件規(guī)定的專家基本都入庫(kù)，致使專家質(zhì)量參差不齊；③社會(huì)化選拔評(píng)標(biāo)專家的方式，對(duì)專家僅有法律的約束，行政上對(duì)其約束不力。但由于工作特殊性，即使觸犯法律，取證也較為困難，法律約束也不硬。對(duì)評(píng)標(biāo)質(zhì)量而言，主要依靠評(píng)標(biāo)專家對(duì)自身的道德約束，道德約束對(duì)環(huán)境的依賴性很強(qiáng)，在目前復(fù)雜環(huán)境下，道德約束往往顯得蒼白；④現(xiàn)在招標(biāo)項(xiàng)目眾多，項(xiàng)目規(guī)模專業(yè)差異很大。對(duì)大部分項(xiàng)目而言，代理機(jī)構(gòu)從壓縮招標(biāo)成本考慮，評(píng)標(biāo)時(shí)間僅僅有幾個(gè)小時(shí)，在這么短時(shí)間內(nèi)要求評(píng)標(biāo)專家拿出高質(zhì)量評(píng)標(biāo)成果不現(xiàn)實(shí)，往往僅是履行法律上的程序而已?；谝陨戏治?，我們對(duì)現(xiàn)有評(píng)標(biāo)委員會(huì)充當(dāng)招投標(biāo)活動(dòng)中“橡皮圖章”的功能，或評(píng)標(biāo)專家參與“暗箱操作”，針對(duì)特定問(wèn)題作出特定評(píng)判的現(xiàn)象就會(huì)有客觀的認(rèn)識(shí)。
問(wèn)題八：建筑工程招投標(biāo)“黑白合同”盛行
目前在我國(guó)工程招投標(biāo)中，建設(shè)單位與招標(biāo)單位或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)串通，搞虛假招標(biāo)，明招暗定，簽訂“黑白合同”的問(wèn)題相當(dāng)突出。在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李鐵映作了全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于建筑法實(shí)施情況的報(bào)告。他說(shuō)，所謂“黑合同”，就是建設(shè)單位在工程招投標(biāo)過(guò)程中，除了公開(kāi)簽訂的合同外，又私下與中標(biāo)單位簽訂合同，強(qiáng)迫中標(biāo)單位墊資帶資承包、壓低工程款等?！昂诤贤边`反了招標(biāo)投標(biāo)法、合同法和建筑法的有關(guān)規(guī)定，極易造成建筑工程質(zhì)量隱患，既損害施工方的利益，最終也損害建設(shè)方的利益。在檢查中，檢查組了解到這個(gè)問(wèn)題不僅相當(dāng)普遍，而且難以查處。要加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位行為的規(guī)范和監(jiān)督，嚴(yán)肅查處簽訂“黑白合同”等違法行為。要充分認(rèn)識(shí)黑白合同的嚴(yán)重性和危害性，下決心解決這個(gè)問(wèn)題。政府在投資建設(shè)項(xiàng)目時(shí)要帶頭遵守法律，同時(shí)要改革政府投資工程管理方式，按照“建管分離、用建分離”和專業(yè)化管理的原則，逐步建立權(quán)責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的建設(shè)管理體制及運(yùn)行機(jī)制。
此外，在工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中，諸如主管部門及建設(shè)單位對(duì)施工企業(yè)資格審查控制不嚴(yán)、地區(qū)和部門壟斷、行政嚴(yán)重干預(yù)、投標(biāo)定標(biāo)過(guò)程控制不嚴(yán)、權(quán)錢交易、完整項(xiàng)目被切割、隨意更改評(píng)標(biāo)辦法、有意壓縮編制標(biāo)書(shū)期限、標(biāo)底缺乏合理性等等現(xiàn)象還大范圍地典型存在。建筑工程正是存在以上諸多法規(guī)、體制、社會(huì)環(huán)境、機(jī)制及建筑產(chǎn)品本身特性等原因，導(dǎo)致了建筑工程招投標(biāo)活動(dòng)中產(chǎn)生了一系列“暗箱操作”。其操作行為具體體現(xiàn)在招標(biāo)“游戲規(guī)則”的制定，這些規(guī)則從發(fā)布公告、接受報(bào)名、資格預(yù)審到投標(biāo)文件都作出了一系列有傾向性的安排，并且發(fā)展到監(jiān)管部門根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)很難從書(shū)面材料上認(rèn)定其違規(guī)行為。各地監(jiān)管部門等針對(duì)這些問(wèn)題雖然制定了很多規(guī)范性文件予以糾正，然而，由于以上深層次原因未能破解，往往“道高一尺、魔高一丈”。市場(chǎng)狀況仍然不容樂(lè)觀，建筑市場(chǎng)招投標(biāo)活動(dòng)仍然未能實(shí)現(xiàn)完全按照承包商實(shí)力或項(xiàng)目管理班子實(shí)力進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。