城市開(kāi)發(fā)投融資中的合同管理
【 信息發(fā)布時(shí)間：2008-09-18 閱讀次數(shù)：】
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在城市開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，有一種形式普遍為二、三線城市政府所接受，那就是政府與投資人進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)合作?；拘问绞怯赏顿Y人出資完成土地的熟化，投資人從獲取的土地增值收益中取得一部分作為投資盈利，政府用土地增值收益中的另一部分完成其他配套設(shè)施的建設(shè)，從而加快城市化的進(jìn)程，這有利于解決城市化進(jìn)程中的一系列資金問(wèn)題。然而，這樣的合作模式會(huì)否引發(fā)新的問(wèn)題，又該如何解決？城市開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化
投融資易引發(fā)的問(wèn)題
一個(gè)城市的開(kāi)發(fā)建設(shè)，需要巨額資金的投入，對(duì)很多城市而言，僅僅依靠城市政府的財(cái)政資金、政府債券以及有限的銀行貸款，往往很難滿足城市開(kāi)發(fā)過(guò)程中幾年時(shí)間內(nèi)多個(gè)重大項(xiàng)目相繼啟動(dòng)的資金需要，通過(guò)市場(chǎng)化手段吸引社會(huì)投資人的介入成為部分城市解決城建資金難題的普遍趨勢(shì)。然而，在城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的市場(chǎng)化投融資實(shí)踐中，資金壓力雖在一定時(shí)期內(nèi)得到了緩解，卻相繼引發(fā)了一系列新的問(wèn)題，主要包括：
一是政府與投資人的角色定位不明確、責(zé)權(quán)不清，導(dǎo)致合作不暢。在許多城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的市場(chǎng)化融資項(xiàng)目中，城市政府往往因資金壓力、政績(jī)考核等多方面原因更加關(guān)注融資額度，在與投資人的溝通合作中也常常將工作重心放在融資建設(shè)的“量”上，卻對(duì)融資后的建設(shè)成果疏于管控，融資建設(shè)的“質(zhì)”無(wú)法保障；而參與城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的投資人，在對(duì)融資項(xiàng)目投資建設(shè)的過(guò)程中往往也作為責(zé)任主體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)管理，社會(huì)投資人通常以追求盈利和保障資金周轉(zhuǎn)為投資目標(biāo)，在完成城市功能項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益方面則不可能完全替代政府履行職責(zé)。這樣一來(lái)，城市功能性建設(shè)項(xiàng)目不合標(biāo)準(zhǔn)甚至該建未建的現(xiàn)象便屢屢發(fā)生，融資問(wèn)題解決了，但建設(shè)需要并沒(méi)有滿足。
在出現(xiàn)類似問(wèn)題時(shí)，由于合作伊始并沒(méi)有對(duì)政府與投資人雙方的責(zé)任范圍進(jìn)行清晰的界定，雙方的協(xié)調(diào)變得無(wú)“據(jù)”可依。即使城市政府能夠通過(guò)其強(qiáng)勢(shì)地位，推動(dòng)部分問(wèn)題的解決，政府的市場(chǎng)信譽(yù)也會(huì)受到嚴(yán)重影響，對(duì)后續(xù)的市場(chǎng)化運(yùn)作極為不利。
二是對(duì)投資項(xiàng)目的可行性缺乏系統(tǒng)的分析，造成市場(chǎng)化運(yùn)作難以持續(xù)。在進(jìn)行市場(chǎng)化融資的過(guò)程中，很多城市政府急于填補(bǔ)當(dāng)前的資金缺口，卻沒(méi)有顧及項(xiàng)目的可持續(xù)性和財(cái)務(wù)可行性。當(dāng)前的資金問(wèn)題解決了，常常是城市政府提前使用了未來(lái)的城市資源并預(yù)支了政府信用，為城市未來(lái)的經(jīng)營(yíng)管理留下沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)和更大的資金缺口，為城市的建設(shè)發(fā)展留下無(wú)窮隱患。
三是項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理和目標(biāo)管理不明確，政府與投資人的合作難以如約執(zhí)行。很多城市在通過(guò)市場(chǎng)化手段進(jìn)行融資時(shí)，政府與投資人雙方都沒(méi)有充分理解和分析未來(lái)的合作目標(biāo)及合作風(fēng)險(xiǎn)，缺少風(fēng)險(xiǎn)防范和目標(biāo)管理的保障機(jī)制。類似政府換屆、投資條件和投資環(huán)境發(fā)生變化等不可避免的情況一旦發(fā)生，政府與投資人的合作便會(huì)受到影響，雙方產(chǎn)生嚴(yán)重分歧甚至導(dǎo)致違約、中止。
當(dāng)上述問(wèn)題發(fā)生時(shí)，不僅作為開(kāi)發(fā)建設(shè)主體的城市政府與社會(huì)投資人的正當(dāng)權(quán)益無(wú)法得到保障，城市居民及企業(yè)住戶等其他利益群體的權(quán)益也會(huì)受到侵害。實(shí)踐表明，在市場(chǎng)投融資操作過(guò)程中，劃清責(zé)任主體的職責(zé)邊界、進(jìn)行科學(xué)的財(cái)務(wù)可行性分析并建立有效的目標(biāo)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，是保障投融資各相關(guān)群體權(quán)益的必要環(huán)節(jié)，而合同管理正是涵蓋這些環(huán)節(jié)的一項(xiàng)重要措施。合同管理對(duì)解決市場(chǎng)化
投融資問(wèn)題至關(guān)重要
合同管理是市場(chǎng)化融資進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)建設(shè)這一整體項(xiàng)目管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，分為三個(gè)主要階段：
第一階段，合同的起草。在起草之初，須梳理清楚合作雙方在城市開(kāi)發(fā)建設(shè)系統(tǒng)中的角色定位，明確雙方的職責(zé)邊界，確定合作方式及合作期限，并進(jìn)行系統(tǒng)的財(cái)務(wù)分析。
財(cái)務(wù)分析的過(guò)程，是將政府及投資人的可用資源盤整清楚并與市場(chǎng)進(jìn)行有效對(duì)接的過(guò)程，也是通過(guò)財(cái)務(wù)可行性研究驗(yàn)證項(xiàng)目是否可持續(xù)的過(guò)程。如果對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)分析顯示項(xiàng)目可行，則可起草合同文件；如果動(dòng)態(tài)的財(cái)務(wù)分析表明項(xiàng)目不可持續(xù)，則需與政府進(jìn)一步協(xié)調(diào)，獲得政府更多支持措施，使項(xiàng)目的實(shí)施能夠?yàn)檎芾砼c市場(chǎng)運(yùn)作同時(shí)接受，再行起草合同文件。
第二階段，合同的談判與簽署。在合同框架起草完畢后，即是雙方就合同條款的談判。談判的第一步是雙方就共同的框架進(jìn)行交流，例如投資成本如何彌補(bǔ)以及收入如何分配等，框架條款達(dá)成一致，后續(xù)的談判工作就會(huì)比較順利。談判的第二步是關(guān)鍵條款的協(xié)商，例如建立應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的保障機(jī)制和目標(biāo)管理的溝通機(jī)制等。在完成第三步合同細(xì)節(jié)及法律符合性校驗(yàn)后，即可簽署合同。
第三階段，合同執(zhí)行階段的管理。合同的執(zhí)行階段是整個(gè)合同管理過(guò)程中最為重要的階段，關(guān)乎合同管理的成敗，進(jìn)而影響投融資活動(dòng)的成敗。
合同的執(zhí)行過(guò)程中，由于政府換屆、政策變化等導(dǎo)致的違約行為是城市開(kāi)發(fā)建設(shè)市場(chǎng)化融資過(guò)程中的常見(jiàn)問(wèn)題，而開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)度的把握也常常涉及政府與投資人雙方的交叉責(zé)任，盡管合同中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、損失的處理及解決原則有明確約定，但合作雙方卻往往從各自角度出發(fā)，糾纏于分歧與矛盾的處理，并不能妥善解決操作中的實(shí)際問(wèn)題，更難以推動(dòng)開(kāi)發(fā)建設(shè)的進(jìn)展。
在處理合作中的分歧與開(kāi)發(fā)建設(shè)的問(wèn)題時(shí)，一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是項(xiàng)目的目標(biāo)管理。在許多城市的投融資項(xiàng)目實(shí)踐中，目標(biāo)管理是很容易被忽視的環(huán)節(jié)，在項(xiàng)目管理中處于缺位狀態(tài)。事實(shí)上，只有注重目標(biāo)管理，使合作雙方能夠圍繞共同目標(biāo)去理解合同及合作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，才能在問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，使政府與投資人之間的應(yīng)變與溝通更為順暢，從而盡快統(tǒng)一意見(jiàn)、解決問(wèn)題，并有力推動(dòng)下一步的開(kāi)發(fā)建設(shè)。