“省管縣”改革：地方權(quán)利再分配
【 信息發(fā)布時間：2007-06-11 閱讀次數(shù)：】
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郡縣治則天下安，縣域強(qiáng)則國家富。
縣，歷史上曾經(jīng)直接由皇帝掌管；新中國成立后，縣歸省來領(lǐng)導(dǎo)，直到改革開放初期一些地區(qū)才開始建立“市管縣”體制。
因此，對于一縣之“長”們來說，其實，他們工作中有兩個“婆婆”——省、市兩級領(lǐng)導(dǎo)。
不過現(xiàn)在，兩個“婆婆”的歷史已在改寫。
一種由省直接把轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、收入報解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等權(quán)限“下放”到縣的“省管縣”改革已在全國試點推行。
而在這之前的14年間，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”已經(jīng)被越來越多的省份試點推行。通過擴(kuò)大縣一級政府的權(quán)力，受到政策扶持的縣（市）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯加快，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”在很多地區(qū)被證明是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、解決“三農(nóng)”問題的一種現(xiàn)實路徑。與此同時，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”還對中國未來的行政區(qū)劃改革有著不可估量的積極意義，成為“省管縣”改革的第一步。
“十一五”規(guī)劃提出，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。實際上，這是對近幾年來一些地方政府進(jìn)行相關(guān)改革的積極回應(yīng)和肯定。
所謂“省管縣”體制是指：省市縣行政管理關(guān)系由目前的“省——市——縣”三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆 ?、縣”二級體制，對縣的管理由現(xiàn)在的“省管市——市管縣”模式變?yōu)橛墒√娲?，實行“省管縣”模式，其內(nèi)容包括人事、財政、計劃、項目審批等原由市管理的所有方面。
對現(xiàn)有的“市管縣”這一行政管理模式，批評者認(rèn)為，其管理效率太低，不利于發(fā)揮縣一級政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理中的主體職能。
早在1992年，為了“在經(jīng)濟(jì)上和上海接軌”，浙江對13個經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，擴(kuò)大基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資項目的審批權(quán)。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的強(qiáng)力推動下，313項本該屬于地級市經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限被“空降”至20個縣級政區(qū)。
浙江省持續(xù)10多年的改革示范效應(yīng)，帶動了其它地區(qū)此項改革的進(jìn)展。自2002年以來，先后有安徽、湖北、河南、山東、江蘇、福建、湖南、河北等省份，先后將部分歸屬于地級市的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，在財政體制等方面試行“省管縣”。
不少專家認(rèn)為，“省管縣”這一改革，帶來的是地方權(quán)力的再分配，最終將帶來中國行政區(qū)劃的大變革，即取消地級市，建立省縣兩級政府。盡管各方對這一政府層級的改革模式爭論不一，但減少政府層級的思路無疑是大方向。
“省管縣”改革：有望全面積極推進(jìn)
從2002年開始實施的“省管縣”改革有望全面積極推進(jìn)。
“到目前為止，全國已經(jīng)有18個省試點‘省管縣’。今年估計還會再增加兩個省，應(yīng)該能超過20個。”6月7日，財政部預(yù)算司地方處副處長蔡強(qiáng)接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)采訪時表示。
據(jù)中國社會科學(xué)院財貿(mào)所副研究員張斌介紹，“省管縣”有兩層含義：一是財政意義上的省管縣。在財政預(yù)算編制上，由省直接對縣編制預(yù)算，在收入劃分上，也由省對縣直接劃分；二是政府管理體制上的“省管縣”，市縣平級，不僅是財政體制，在人事權(quán)、審批權(quán)等經(jīng)濟(jì)社會各方面的管理權(quán)都由省直接跟縣打交道。
“由于省管縣從財政角度已基本鋪開，財政部預(yù)算司目前正考慮出臺一個‘省管縣’的具體指導(dǎo)意見，主要是總結(jié)一些地方的做法，把大家認(rèn)可的經(jīng)驗肯定下來。同時對‘省管縣’提出相對具體的要求?，F(xiàn)在正著手準(zhǔn)備，最快估計在第三季度就能出來?！辈虖?qiáng)副處長告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)，“但是推行‘省管縣’，各個省政府的管理半徑和管理能力將遭遇挑戰(zhàn)?！?BR>
“但不管遇到什么問題，省直管縣是一個方向，有條件的地方都應(yīng)該積極推行。未來行政區(qū)劃的調(diào)整是水到渠成的事。”財政部財政科學(xué)研究所所長賈康向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》分析。
22個地區(qū)實行“省管縣”
據(jù)財政部向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)提供的資料顯示，截至到目前，全國實行財政“省管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份，加上北京、上海、天津、重慶四個直轄市，共有22個地區(qū)實行了“省管縣”。
“新疆、內(nèi)蒙、寧夏等一些民族自治地區(qū)不適合實行‘省管縣’，如果進(jìn)行‘省管縣’，就和《民族區(qū)域自治法》相沖突。此外，一些非民族省區(qū)，比如四川省阿壩藏族自治州，四川省也不能夠進(jìn)行直管。如果排除掉這些情況，我國實行‘省直管縣’的覆蓋面還是比較大的，已經(jīng)超過了2/3。” 蔡強(qiáng)副處長告訴記者，由于各地具體情況差異較大，“省管縣”的類型也不盡相同。
“從具體的方式上，雖然都是‘省管縣’，但是程度還是不一樣。有的是比較純粹的‘省管縣’，有的名義上是‘省管縣’，其實只是帶了這個帽子 ?！?nbsp;蔡強(qiáng)副處長告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)，“如果從財政和行政角度綜合分析， 只有浙江做得最徹底，不只是財政，從行政管理到政治組織以及其他各個部門的管理，都是由省直接兌現(xiàn)的。連縣長的烏紗帽都是省里管的，和市里都沒有關(guān)系。”
“安徽省做得也比較到位，基本上按照我們提出的要求，在財政體制、轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、收入報解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等各個方面，全面實行省對縣直接管理，都是直接到縣的。” 蔡強(qiáng)副處長說。
據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》了解，在目前實施“省管縣”的18個省份中，有些省雖然自己對外宣稱已經(jīng)搞了“省管縣”，但是做得并不徹底。比如，雖然在轉(zhuǎn)移支付測算方面直接到縣了，但是體制、資金調(diào)度沒有直接到縣，還在經(jīng)過市來轉(zhuǎn)手。
事實上，財政部早在2005年1月制定的《關(guān)于切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難的意見》中，在“關(guān)于推行省對縣財政管理方式改革試點”部分中，對“省管縣”就提出了要求，文件指出，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要積極推行省對縣財政管理方式改革試點，對財政困難縣要在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、專項補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣。
“從以上幾個標(biāo)準(zhǔn)來衡量，某些省的做法離財政部要求還比較遠(yuǎn)。而目前18個省出現(xiàn)的主要問題是不規(guī)范，對那些并沒有做到真正意義上的‘省管縣’，我們將出臺一個專門的文件進(jìn)行推動；另外，也希望通過出臺這個文件，能打消他們工作中的阻力，包括領(lǐng)導(dǎo)的顧慮，讓省級財政將來進(jìn)一步推廣的時候更容易一些?！?nbsp;蔡強(qiáng)副處長向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)表示。
縣長困惑：兩個“婆婆”都得罪不起
“過去是‘市管縣’。財政的錢先給市，由市負(fù)責(zé)分給縣鄉(xiāng)。這就存在著一個財政資金在城市和農(nóng)村分配的問題。而在財政體制上實行‘省管縣’，實際上是城鄉(xiāng)分治，” 中國社會科學(xué)院財貿(mào)所副研究員張斌告訴記者，之所以要推行‘省管縣’，就是要把錢直接落實給縣鄉(xiāng)，不再通過市來分?！靶罗r(nóng)村建設(shè)需要充實縣級財力，‘省管縣’的方式更容易實現(xiàn)這個目標(biāo)?！?BR>
“目前大部分地方進(jìn)行的‘省管縣’，還不是真正意義上完整的省直管縣，只是在財政體制上的‘省管縣’，在具體操作方面各地也參差不齊。反映出來的比較大的問題是：財政體制上縣直接與省結(jié)算，但人事任命權(quán)等其他權(quán)限仍然保留在市里。這樣就容易產(chǎn)生兩個‘婆婆’的問題。因此，未來‘省管縣’的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是在動財政體制的基礎(chǔ)之上，時機(jī)成熟的時候，再動管理體制，真正實現(xiàn)市縣平級?！敝袊鐣茖W(xué)院財貿(mào)所副研究員張斌對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》直言不諱，“體制要理順，不能兩個‘婆婆’長期共存，市縣平級成為今后的發(fā)展目標(biāo)。”
省政府管理半徑和能力遭遇挑戰(zhàn)
如果市縣平級后，“省管縣”遇到的最大障礙是省政府的管理半徑和能力問題。
“‘省管縣’的數(shù)量超過一定規(guī)模后，管理的難度肯定增加；把100多個縣的問題都集中到省里，從管理的效率來說，也不一定最有效。因此，實行‘省管縣’體制，必然觸及到行政區(qū)劃體制改革?！?nbsp;財政部財政部預(yù)算司地方處副處長蔡強(qiáng)向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)分析。
“省管縣”之后，必然涉及劃小管理單位的問題。
“在中國目前的行政管理體制下，通過劃小省級單位解決‘省管縣’后面臨的管理半徑和管理數(shù)量問題是一個可以考慮的思路?！睆埍蟾嬖V記者。
“目前要做的，是在財政層次上先實行實質(zhì)性的扁平化，未來行政區(qū)劃的調(diào)整是水到渠成的事?！必斦控斦茖W(xué)研究所所長賈康告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)。
安徽：“省管縣”破解縣鄉(xiāng)財政困境
5月15日，安徽省政府宣布，無為縣等12個縣實行擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限試點。這一舉措被外界評價為“省管縣”改革的正式開始。
根據(jù)規(guī)定，“擴(kuò)權(quán)”試點縣享有與省轄市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會管理權(quán)限。主要包括計劃管理、經(jīng)費安排、稅務(wù)辦理、項目申報、用地報批、證照發(fā)放、價格管理、統(tǒng)計報送、政策享有、信息獲得等方面，擴(kuò)權(quán)縣可以“繞開”現(xiàn)行省轄市，由試點縣自行審批、管理。
“10+2”放權(quán)
5月16日，安徽省發(fā)改委主任沈衛(wèi)國告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)：“此次擴(kuò)權(quán)范圍很廣，共有143條，大致分為6類：下放審批權(quán)限，由試點縣（市）自行審批或核準(zhǔn)的事項43條；減少審批環(huán)節(jié)，由試點縣（市）直接向省直有關(guān)部門申報項目的事項66條；資金安排和經(jīng)費直接劃撥的事項9條；計劃管理和指標(biāo)單列的事項7條；信息直接獲得的事項12條；業(yè)務(wù)指導(dǎo)和進(jìn)一步完善措施的事項6條。”
根據(jù)安徽省政府向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)提供的《關(guān)于在寧國等12個縣（市）開展擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限試點工作的通知》，首批確定的“省管縣”有寧國市、桐城市、無為縣、霍山縣、歙縣、來安縣、懷遠(yuǎn)縣、渦陽縣、界首市、碭山縣10個縣，后來考慮平衡因素，又補(bǔ)加“毗鄰蘇浙地區(qū)”的廣德縣和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的岳西縣，這就是被政府界稱道的“10+2”放權(quán)。
5月21日，中國歷史地理研究專家、安徽大學(xué)歷史系教授陸發(fā)春在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時表示：“省政府‘圈定’這12個縣（市）作為‘省管縣’試點，主要考慮這些縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域歷史的地位?！?BR>
他分析指出，這12個成員中有安徽“10強(qiáng)縣（市）”之首的寧國市，有工業(yè)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁的霍山縣，有肩負(fù)安徽東進(jìn)戰(zhàn)略最前沿的廣德縣和國家扶貧工作重點縣岳西；從地域看，既有皖南、皖中，也有皖北，可以說安徽經(jīng)濟(jì)的大布局。
“省管縣”讓強(qiáng)縣每年受益1億
目前，在一些省份進(jìn)行的“省管縣”試點中，大多數(shù)省份是以“浙江經(jīng)驗”為框架出臺的政府文件。
5月20日，寧國市相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)電話采訪時表示：“如果能借鑒浙江經(jīng)驗，放得更到位，做到后來居上，將人事權(quán)、年終財政收入將和省政府直接結(jié)算，增加可用財力，進(jìn)行更多的城市建設(shè)?！?BR>
該負(fù)責(zé)人解釋說：“如果這樣，預(yù)計寧國財政每年由此受益能達(dá)到1億元左右，金融信貸在省直管之后,寧國將能拿到更大的貸款份額 。另外，‘省管縣’的意義所在就是審批權(quán)的下放。”
“以浙江為例，‘省管縣’一共下放了313個項目審批權(quán)。也就是說符合這些條件的項目建設(shè)開工,寧國市政府不必去向上級單位請示,也就不必?fù)?dān)心自己的好項目被搶?！?BR>
“每年省里都會有一批重點項目建設(shè)，如‘861工程’。但是這些項目建設(shè)，往往都落到地級市的頭上,縣級（市）很難分享，建設(shè)優(yōu)先權(quán)也往往在地級市之后?！痹撠?fù)責(zé)人說。
試點縣實行考核淘汰制
“12個試點縣（市）并不是固定的，放權(quán)的同時，省政府還將對試點（市）縣實行動態(tài)管理，由省加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組每兩年考核一次，按照有進(jìn)有出、兩年滾動的原則，對達(dá)不到要求的縣（市）將予以淘汰，達(dá)到要求的縣（市）可以進(jìn)入。”5月18日， 安徽省政府秘書長張俊告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“因此，省內(nèi)其他縣（市）如達(dá)到要求，仍有進(jìn)行這項試點的機(jī)會。而考核所依據(jù)的主要目標(biāo)是，各試點縣（市）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和效益主要指標(biāo)要明顯高于全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均水平；到2010年，試點縣（市）規(guī)模以上工業(yè)增加值、財政總收入要比2005年翻一番以上為全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出表率?！?BR>
安徽省發(fā)改委主任沈衛(wèi)國表示，“比起已經(jīng)實行‘省管縣’的省，我省的放權(quán)力度和范圍都不比他們小，在今后，可能比他們更大。我省這次擴(kuò)權(quán)的基本原則是：‘責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移、能放都放、依法合規(guī)’，鼓勵試點縣大膽實踐，加快發(fā)展?！?BR>
“事實上，最近5年來，縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，‘源動力’在于觀念與體制的創(chuàng)新。”安徽省發(fā)改委綜合處相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)。而“省管縣”實施后，“環(huán)節(jié)減少了，成本降低了，效率提高了”。安徽省政府發(fā)展研究中心農(nóng)村處副處長靳貞來認(rèn)為，“省管縣”是縮少城鄉(xiāng)差距的重要一步。在現(xiàn)行的體制下，市級機(jī)構(gòu)實際上多是起上傳下達(dá)的作用。省直管縣預(yù)示著政府改革從減人、減事、合并機(jī)構(gòu)的行政職能調(diào)整，開始擴(kuò)展到“減少層級”的行政改革。
同時，也有分析人士擔(dān)憂，某些只會搞政績和形象工程的群體因為權(quán)力的下放，自主權(quán)的增加和缺乏必要的監(jiān)控制度，而大搞無實際效益的面子工程、短期開發(fā)和盲目投資，造成一系列的不平衡，與當(dāng)今提倡的可持續(xù)發(fā)展相背離，結(jié)果是適得其反。
在外界對“省管縣”提出擔(dān)憂的同時，一些縣（市）的負(fù)責(zé)人則認(rèn)為，審批權(quán)限并未放到位?！拔抑鲝埖惯^來公布，就是公布那些不能放的審批權(quán)，那樣不就更容易操作了？”5月25日，霍山縣人民政府縣長陳俊在合肥接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時直入主題，“140多項放權(quán)，有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓點水?！?BR>
陳俊縣長告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)，從操作上看，擴(kuò)權(quán)縣在很多方面向省里和市里“兩頭匯報”，除了綜合產(chǎn)業(yè)，有些項目省里也不愿意審批。
湖北：全部縣（市）享受地市級管理權(quán)限
2007年初，在湖北省召開的全省縣域經(jīng)濟(jì)工作會議上，湖北省省長羅清泉宣布：除恩施自治州和市轄區(qū)外，賦予全省所有縣（市）政府享受地市級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。
按照這一發(fā)展新思路，在今后縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，湖北省將依法對行政許可事項、行政審批審核事項進(jìn)行清理，按照能放則放的原則，再次下放一批對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要促進(jìn)作用的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，賦予縣（市）更大的自主權(quán)和決策權(quán)。繼續(xù)實行激勵性的財政政策，完善“縣財省管”的管理體制，提高縣（市）自我發(fā)展能力。
“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”催生財政“省管縣”縣域經(jīng)濟(jì)實力不強(qiáng)、活力不足，是制約湖北發(fā)展的一個重要因素。 2003年6月，湖北省決定在大冶、漢川、宜都等20個縣（市）試行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，將239項經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給這些縣市。
一年后，這20個“擴(kuò)權(quán)縣”實現(xiàn)工業(yè)增加值近300億元，比全省平均水平高出5.4個百分點。其中11個縣市的固定資產(chǎn)投資同比增加一倍以上。仙桃、潛江、天門、曾都、漢川5個縣（市、區(qū)）生產(chǎn)總值超過100億元。2004年春節(jié)過后，這些縣（市）出現(xiàn)了歷史上從未有過的“民工荒”，縣域經(jīng)濟(jì)的“蓄水效應(yīng)”開始顯現(xiàn)。
面對“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”政策給湖北縣域經(jīng)濟(jì)帶來的快速發(fā)展，湖北省的決策者們意識到發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)要增強(qiáng)其自主發(fā)展能力，關(guān)鍵在于放權(quán)、放活。2004年，湖北省再次對這20個擴(kuò)權(quán)縣（市）進(jìn)一步簡政放權(quán)，擴(kuò)大縣（市）發(fā)展自主權(quán)和決策權(quán)，在項目審批、辦事程序等方面賦予它們與“省管市”相同的權(quán)限。
與此同時，在對浙江、安徽等省份的考察調(diào)研的基礎(chǔ)上，湖北省根據(jù)國務(wù)院、財政部明確提出的進(jìn)一步完善省級以下財政體制的要求，從本省的實際出發(fā)，對52個縣（市）實行“省管縣”財政體制。對這些縣（市）在預(yù)算管理體制、各項轉(zhuǎn)移支付及專項補(bǔ)助資金、財政結(jié)算、收入報解及資金調(diào)度、債務(wù)舉借和償還等五個方面進(jìn)行了改革，由省直接管理到縣（市）。
2006年，湖北省縣域生產(chǎn)總值達(dá)到3800億元 ，與2003年相比，增加了近7億元。農(nóng)民人均純收入高達(dá)3254.96元，比上年凈增了300多元。數(shù)據(jù)表明，湖北省實施“省管縣”財政體制改革極大地激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。
“省管縣”讓縣級財政增長60％
據(jù)悉，湖北省以前實施的“省—市—縣”財政管理模式在很大程度上不利于縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行自主發(fā)展。對此，湖北省委書記俞正聲提出“要完善財政省直管縣體制，從資金、技術(shù)、項目、人才、財政轉(zhuǎn)移支付等方面，加大對縣域經(jīng)濟(jì)的扶持力度?！?BR>
在實施“省管縣”財政管理體制改革后，對原預(yù)算體制中不符合支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的市縣（市）收支范圍劃分，湖北省進(jìn)行了規(guī)范和調(diào)整。
提升縣（市）的自身發(fā)展能力，既要賦予它們財政權(quán)利，也要施以動力和壓力。湖北省創(chuàng)新性地將一般轉(zhuǎn)移支付的一部分作為激勵性轉(zhuǎn)移支付，建立包括正激勵和負(fù)激勵的激勵約束機(jī)制。對地方一般預(yù)算收入工商四稅增長、市（州）政府幫助和支持所轄縣（市、區(qū)）大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的給予激勵性轉(zhuǎn)移支付，對招商引資成效顯著的市、州縣（市），省財政安排專項資金進(jìn)行獎勵。同時，對財政比較困難的縣市，給予一定數(shù)額的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。
湖北省還按照新型工業(yè)化發(fā)展規(guī)劃，建立了項目庫，運(yùn)用市場機(jī)制，重點向支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)傾斜。實行省集中稅收增量返還政策，對29個扶貧開發(fā)重點縣（市）以2001年為基數(shù)，省集中稅收增量全額返還，對其它44個縣（市、區(qū)）以2003年為基數(shù)，省集中增量全額返還政策執(zhí)行到2008年。增量返還由縣（市）統(tǒng)籌用于支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
新體制實施僅一年，大冶市的財政收入就達(dá)到了8.6億元，增速同比增長近60%。大冶市因此得到了省財政近2000萬的激勵性轉(zhuǎn)移支付。返還省集中增量、完善激勵性機(jī)制等政策極大地激勵了該市發(fā)展生產(chǎn)、培植財源的積極性，他們抓住銅礦、鐵礦和煤炭滋芽價格上漲的有利時機(jī)，加大投入力度，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，取得了積極效果。2006年，該市在全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合指數(shù)排名中位居前五強(qiáng)。
中小企業(yè)和民營企業(yè)在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，但多年來，他們一直面臨著融資難的發(fā)展瓶頸。為支持中小企業(yè)和民營企業(yè)的發(fā)展，湖北省財政通過借款或調(diào)度資金支持縣市成立信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，不斷改善縣域經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，緩解了中小企業(yè)融資難的問題，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。
浙江：義烏成權(quán)力最大縣
2006年11月14日，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳的一紙文件讓有關(guān)縣域治理的話題再次成為全國焦點。這份文件指出，浙江省委、省政府已確定將義烏市作為進(jìn)一步擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的改革試點。
改革開放以來，浙江省曾先后于1992年、1997年和2002年三次出臺政策措施，開展經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革。研究人士認(rèn)為，浙江之所以能連續(xù)幾年雄踞“百強(qiáng)縣”榜首，跟上述改革以及上世紀(jì)90年代初承襲下來的“省管縣”財政體制有著密不可分的關(guān)系。
這份文件列出的“擴(kuò)權(quán)”事項主要在兩方面，一是進(jìn)一步擴(kuò)大義烏市政府經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。包括，除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會事務(wù)管理等，賦予義烏市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限；法律法規(guī)規(guī)定由設(shè)區(qū)市政府及其主管部門批準(zhǔn)和管理的事項，無禁止委托條款的，由金華市政府及其主管部門委托義烏市行使批準(zhǔn)和管理權(quán)；少量規(guī)定由省級政府及其主管部門批準(zhǔn)和管理的事項，也可采取由省政府主管部門委托或延伸機(jī)構(gòu)的方式下放權(quán)限。
二是調(diào)整和完善有關(guān)管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置。除了海關(guān)、出入境檢驗檢疫、外匯管理等職能“提升”，義烏市還獲得了調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制、對現(xiàn)有機(jī)構(gòu)及其職能進(jìn)行整合的“特權(quán)”，義烏市的黨政一把手也可采取適當(dāng)方式予以“高配”。
這份文件明確指出，試點將以擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限為重點，調(diào)整和規(guī)范省、市、縣三級政府的事權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步深化縣級行政管理體制改革，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會加快發(fā)展。
專家認(rèn)為，實行“省管縣”實質(zhì)上是對公共行政權(quán)力和社會資源的重新分配，其根本目的是為了促進(jìn)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！笆」芸h”后，一方面由于縣級財政留成比例增加，可以使縣里集中更多的財力來發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)；另一方面，由于減少了市級管理層次，可以大大降低行政管理成本，從而減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
江蘇：從“省管縣”財政體制尋求突破
近日，江蘇省出臺了省縣財政對接方案，以推進(jìn)“十一五”規(guī)劃有關(guān)“省管縣”的目標(biāo)。江蘇省副省長仇和在今年省“兩會”期間表示，財政省管縣要實現(xiàn)全省13個省轄市、27個縣級市、25個縣都直接和省財政對接。專家表示，雖然從表面上看，目前的“省管縣”計劃似乎僅僅是財政體制省縣對接的“單邊突破”，但全面的“省管縣”計劃實際上正在按部就班地推行。
“實行省直管縣是要從行政管理體制上進(jìn)一步激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐，為解決三農(nóng)問題和新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造條件?！苯K省社會科學(xué)院“省管縣”課題組主撰者徐元明對媒體表示，原來的“市管縣”，增加了管理層次，束縛了縣域的發(fā)展，而實行“省管縣”，將是從體制層面進(jìn)一步給縣級市松綁?！熬徒K省而言，由‘市管縣’體制下的13個發(fā)展主體變?yōu)樘幱谄降鹊匚坏?5個獨立發(fā)展主體，必將使江蘇省經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)一個嶄新的局面。”
“省管縣”改革是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求
財政部財政科學(xué)研究所教授、碩士生導(dǎo)師 許安拓
就目前的情況來看，現(xiàn)行的“市管縣”體制已不適合市場經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省管縣”應(yīng)當(dāng)是發(fā)展的趨勢。而“省管縣”只是扁平化行政管理體制改革的一個突破口，緊隨其后的應(yīng)該是“縣管鄉(xiāng)”和“擴(kuò)省擴(kuò)縣”改革的跟進(jìn)，這更是一場涉及我國行政體制深處的重大改革，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎漸行。
“市管縣”走到盡頭？
按照《中華人民共和國憲法》第三十條規(guī)定，我國的地方行政區(qū)域被劃分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（自治縣、自治州、縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級制。 但是，在現(xiàn)行的行政管理體系中，我們常?？吹皆谑?、縣之間又多了一級建制——地區(qū)或地級市，并逐漸演變成了“市管縣”的格局。這種體制在計劃經(jīng)濟(jì)時代曾發(fā)揮過重要的作用，它通過加大行政層級，強(qiáng)化了中央集權(quán)，確保了國家經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與政治指令順利的下達(dá)和執(zhí)行，同時，也在一定程度上形成了以中心城市為核心的經(jīng)濟(jì)輻射能力，帶動了周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了政治的穩(wěn)定。
但是，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、行政治理環(huán)境的變化，如此多的行政層級勢必導(dǎo)致越來越多弊端的出現(xiàn)：首先加大了行政的成本，降低了行政的效率，束縛了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政創(chuàng)新能力的提高，不但不利于政府職能的適時轉(zhuǎn)變，甚至衍生出眾多的體制腐?。黄浯?，有限的行政區(qū)域和無限發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)區(qū)域在矛盾中被人為強(qiáng)制的統(tǒng)一，進(jìn)而削弱了企業(yè)的競爭力，加重了粗放式經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張；其三，在分稅制改革后，省級以下常常出現(xiàn)財權(quán)上收，事權(quán)下移（有些地方甚至出現(xiàn)了“省級財政越辦越強(qiáng)，縣級財政哭爹喊娘”）的現(xiàn)象，不同程度地制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
為此，2005年6月，溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議上明確指出：“要改革縣鄉(xiāng)財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省管縣’的改革試點?！庇纱丝梢姡馄焦芾韺⑹俏覈姓芾眢w制改革的必然趨勢，而“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省管縣”將是這場改革的突破口。
“省管縣”：利益格局重新調(diào)整
浙江省是最早進(jìn)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革的省份，1992年該省對13個經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣（市）進(jìn)行擴(kuò)權(quán)。從2002年起，湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省也先后開始了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革，把地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于“省管縣”的格局，海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經(jīng)完全實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也完全過渡到直管區(qū)、縣，這為進(jìn)一步推廣“省管縣”積累了經(jīng)驗。
從改革的結(jié)果看，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如從2000年起，浙江進(jìn)入全國百強(qiáng)縣的數(shù)量不斷增加，到2003年已有30個縣進(jìn)入全國百強(qiáng)縣范圍，占了百強(qiáng)縣的三分之一，而且有21個縣排在前50名。而廣東在實施了一系列擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革后，也有10個左右的縣進(jìn)入百強(qiáng)前50名。
實行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省管縣”的條件正在不斷成熟：首先，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、政治的日益穩(wěn)定加速了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政管理體制改革的速度，尤其是在全面落實科學(xué)發(fā)展觀的實踐中，“省管縣”改革的呼聲越來越強(qiáng)烈。其次，市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求使得資源配置必須要由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)型，政府的主要職能也要由計劃經(jīng)濟(jì)時代的全能性向有限性轉(zhuǎn)變。這就為“省管縣”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的實施提供了制度上保障。第三，以網(wǎng)絡(luò)、通訊等技術(shù)手段保障的電子政務(wù)正在不斷推廣，從而在技術(shù)上為政府?dāng)U權(quán)強(qiáng)縣的扁平化管理創(chuàng)造了條件?？梢哉f，全面推進(jìn)這項改革應(yīng)該只是時間問題，其趨勢已毋庸置疑。
但是，我們在看到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革光明前途的同時，也要清新地認(rèn)識到其道路的曲折性：首先，“省管縣”的改革是對舊體制下利益格局的重新調(diào)整，尤其涉及到眾多官員的切身利益，阻力之大不難想象，其間困難也應(yīng)該充分估計。二是省直部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊，事權(quán)、財權(quán)難以界定，在沒有中央統(tǒng)一規(guī)范的政策下，新的摩擦和矛盾勢必造成新的內(nèi)耗。第三，我國地大物博，區(qū)域差別大，發(fā)展很不平衡，不少省級區(qū)劃里縣級單位有八九十個甚至一百多個，而省級直管縣有效管理大體應(yīng)在40—50個左右，太多了根本管不過來，會有不少問題。這就要求同時要把縮省、縮鄉(xiāng)的改革積極推進(jìn)，而這更是一場系統(tǒng)的改革工程。第四，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革后，擴(kuò)權(quán)試點縣擁有了大量經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，如何有效監(jiān)督約束縣級政府行為，防止出現(xiàn)投資沖動和重復(fù)建設(shè)，是關(guān)系到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革和未來“省管縣”體制成敗的關(guān)鍵問題。
總之，行政區(qū)劃事關(guān)中央與地方關(guān)系、條塊關(guān)系、各級政府職能的合理設(shè)定以及未來民主體制、民主成本等重要問題，既要積極探索，有所創(chuàng)新，又要保持穩(wěn)定，謹(jǐn)慎從事。實行“省管縣”的改革，從目前的實踐來看，必須按照中央的精神，遵循逐步推進(jìn)的原則，理順各種關(guān)系，在加強(qiáng)諸多配套改革的情況下，穩(wěn)扎穩(wěn)打，積極推進(jìn)。
中國歷史上的行政區(qū)劃
春秋時期：以縣為主，邊地設(shè)郡。
戰(zhàn)國時期：邊地郡大，逐步在郡下分置數(shù)縣；內(nèi)地事多，在數(shù)縣之上逐步置郡統(tǒng)轄，漸漸形成郡統(tǒng)縣的兩級行政區(qū)劃。
秦：郡縣制正式確立?？は喈?dāng)于現(xiàn)在的省。
西漢：郡、國并存，縣級行政區(qū)劃已有縣、國、邑、道之別。武帝時，出現(xiàn)了“州”的概念。
東漢：郡，國下轄縣、邑、道、侯國。州由虛的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)變?yōu)橐患壵^(qū)實體，開始出現(xiàn)州—郡—縣的三級行政區(qū)劃制度。
隋：州領(lǐng)縣，兩級行政區(qū)劃制度開始。州、郡兩名曾經(jīng)迭相改用。
唐：道—府（州）—縣制。后期為道—節(jié)度使—府（州）—縣制。
宋：改道為路，最基本的是路—州—縣；州級單位有府、州、軍、監(jiān)。
元：行省（?。┏霈F(xiàn)，以行省—路—府或州—縣四級區(qū)劃系統(tǒng)為主。出現(xiàn)與路并列的直隸府、直隸州。
明：?。ú颊顾荆荨h的四級區(qū)劃系統(tǒng)為主。
清：各地不同。概括來說是省-府/直隸州/直隸廳—散廳/散州/縣三級區(qū)劃。（記者 王紅茹 張俊才 張一彪 ★劉青峰 熊郁云）