單位：云南省建設廳標準定額處

　　要點：本文闡述了云南省建設廳標準定額處在加強工程造價監(jiān)管工作過程中的一些思考和做法，介紹了以“三價備案”制度和造價糾紛、定額解釋聽證制度為核心的“陽光造價”管理體系的建設情況，以及在執(zhí)行這些制度過程中取得的成果和發(fā)現(xiàn)的問題。

　　 近年來，投資的增加、市場的驅動為工程建設事業(yè)的發(fā)展提供了活躍的空間，然而改革的激流中，也難免出現(xiàn)新的矛盾和困難。就工程造價管理工作而言，“三超”現(xiàn)象(即概算超估算、預算超概算、結算超預算)長期沒有得到有效遏制，投資效益偏低的狀況普遍存在，與此同時，盲目片面的追求低造價，又引發(fā)惡性競爭、偷工減料，損害了建設各方的利益。如何建立起一套與云南省經濟發(fā)展相適應的工程造價監(jiān)管體系，成為當前行業(yè)管理部門亟待研究解決的重大課題。 2005年初，云南省建設廳標準定額處提出了構建“陽光造價”體系的設想，對建立全過程的工程造價監(jiān)管體系進行了嘗試，在取得實際成果的同時，也發(fā)現(xiàn)了新的問題。借參加本次研討會的機會，我們把在構建“陽光造價”管理體系過程中的一些想法和做法歸納成本文，希望通過和各位同行的交流探討，起到拋磚引玉的效果，共同做好工程造價管理工作。

    一、“陽光造價”管理體系概念的提出

    “陽光造價”管理體系是建設行政主管部門行使監(jiān)督權，強化工程造價監(jiān)管工作的解決方案。從管理的深度上看，“陽光造價”管理體系強調對工程造價全過程的跟蹤，從招投標、合同、結算三個環(huán)節(jié)入手，爭取改變過去工程造價管理工作重事后審查、輕事中監(jiān)督、無事前指導的被動、孤立管理方式。從管理的廣度上看，“陽光造價”管理體系強調建設行政主管部門與發(fā)改委、財政、審計、監(jiān)察等部門的聯(lián)合，對政府投資形成管理、監(jiān)督的合力，最終實現(xiàn)各部門齊抓共管，協(xié)調配合的工作局面。

    二、“陽光造價”管理體系嘗試解決的問題

    (一)嘗試對工程造價的全過程進行管理。工程造價管理涉及建設工程的各階段，但由于我國工程造價管理體制的現(xiàn)狀，建筑工程發(fā)包、承包階段的造價管理在建設行政主管部門，建設前期的造價管理在發(fā)展改革部門。即使在建設行政主管部門內部，工程造價的行政管理工作分散于定額、設計、施工、招標投標、合同等各個管理部門，缺乏有機聯(lián)系和相互協(xié)調機制。這種分割管理，鐵路警察各管一段的管理體系，使工程造價全過程基本處于失控狀態(tài)?！瓣柟庠靸r”管理體系的提出，嘗試實現(xiàn)對工程造價的全過程管理。

    (二)嘗試加強對市場計價行為的監(jiān)督管理。長期以來，對工程造價計價行為的監(jiān)管一直是薄弱環(huán)節(jié)。一方面，由于工程造價管理部門職能限制、造價管理法律法規(guī)滯后等原因，對不規(guī)范計價行為的監(jiān)督執(zhí)法缺乏有效手段。另一方面，由于建設各方主動控制工程造價意識不強，工程造價事前主動控制少，事后被動控制多現(xiàn)象十分普遍，由此引發(fā)了工程“三超”、結算扯皮和拖欠工程款等一系列的不良反應。“陽光造價”管理體系的提出，嘗試通過一些針對性的手段，加強對市場計價行為的監(jiān)督管理。

    三、“陽光造價”管理體系的主要制度支撐

    (一)“三價備案”制度?！叭齼r備案”制度是指對投標價、合同價和結算價進行備案管理的制度。從2005年1月開始，云南省建設廳提出并在全省范圍內推行了投價、合同價、結算價“三價備案”制度。工程造價管理部門通過對三價的掌握和跟蹤管理，全面的參與到工程的造價管理過程中去，對發(fā)現(xiàn)的問題可以及時進行糾正和解決。

    “三價備案”制度的具體模式如下：

    1、攔標價備案?！皵r標價”是工程建設項目的造價控制范圍，是評標報價的一把尺子?！皵r標價”設置上限值和下限值，在商務標的評審中作為判斷報價合理性的重要參考依據?！皵r標價”上限值是在云南省2003版計價依據平臺上結合市場價格計算出的無優(yōu)惠全費用預算價，體現(xiàn)了社會平均造價水平，是政府控制投資的依據；“攔標價’’下限值是不低于企業(yè)成本的合理低價。2005年，我們著手開始對國有投資50萬元以上的工程的攔標價進行備案。高于攔標價中標的，需要向造價管理部門解釋。

    2、合同價備案。甲、乙雙方簽訂合同后，應將合同價報同級造價管理部門備案。合同價與中標價不一致的，需要向造價管理部門解釋。

    3、結算價備案。工程結算報告形成后，應將結算價報同級造價管理部門備案。結算價與合同價不一致的，需要向造價管理部門解釋。

    (二)造價糾紛、定額解釋聽證制度。聽證制度的流程如圖所示： 網上造價論壇解決不了的問題專家例會聽證

    （專家以個人名義自由回復用戶提問或發(fā)表意見）

    （專家集中討論疑難問題解決糾紛，以標準定額處名義發(fā)布）工作制度：省建設廳面向社會聘任了30名工程造價技術專家成立專家委員會，30名專家分3組，每組10人，每個月召開兩次例會，每次10名專家參加。一方面每位專家要在信息網的造價論壇上以個人名義積極回復用戶的提問，年度回復數量、質量不達標的專家將被解聘，另一方面，每位專家要在聽證例會上積極發(fā)言，解決問題，技術水平相對較低的專家年終也將被解聘。

    2006年以前，云南省的造價糾紛、定額解釋工作由省建設廳標準定額處的定額管理辦公室負責(該辦公室只有3位工作人員)，人少事多，再加上工程造價糾紛日趨復雜，因此在造價糾紛解決、定額解釋過程中難免出現(xiàn)問題。聽證制度的確立，及時的解決了這些問題。一方面，30位專家主持的造價論壇，可以透明的、及時的、最大限度的解決日常管理工作問題，活躍學術討論氣氛；另一方面，30位專家參與的例會聽證，可以起到集思廣義的效果，有效協(xié)調解決復雜的造價糾紛，同時，也可為政府制訂行業(yè)發(fā)展政策提供討論平臺。

    四、目前正在嘗試的一些做法

    (一)在規(guī)范市場秩序方面 1、充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，大力培育和發(fā)展工程造價咨詢市場。認真貫徹執(zhí)行《建筑法》、《招標投標法》、《云南省建設工程造價管理條例》等法律法規(guī)，完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結合的市場監(jiān)管體系。同時，打破行業(yè)壟斷和地方封鎖，逐步建立統(tǒng)一開放、競爭有序的建筑市場。

    2、按照“扶強扶優(yōu)、做專做精”的原則，對全省工程造價企業(yè)實行分類指導，加速形成全省造價咨詢企業(yè)甲級做強、乙級做大、末位淘汰的競爭局面。鼓勵和引導量大面廣的乙級中小企業(yè)向專業(yè)咨詢、隊伍精干、質量過硬方向發(fā)展，同時加強與甲級企業(yè)的協(xié)作配合。

    3、解決工程量清單計價執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題。省建設廳下發(fā)了《關于印發(fā)云南省〈關于進一步加強建設工程造價管理的若干意見〉和〈關于商務標造價合理構成的指導意見〉的通知》，對實施工程量清單計價應注意的問題、合同結算管理和清單計價模式下商務標中各項費用的確定原則進行了規(guī)定。

    4、積極推廣運用現(xiàn)代化管理方法和手段。加強建筑行業(yè)信息化建設，加快計算機技術和網絡技術在行業(yè)內的推廣應用，幫助企業(yè)提高管理效率。

    (二)嚴格執(zhí)法監(jiān)督

    1、在云南省建設工程造價信息網上將已備案工程的攔標價、合同價、結算價情況向社會公開，利用社會輿論進行監(jiān)督。

    2、聯(lián)合省財政廳、審計廳、監(jiān)察廳等有關部門定期與不定期開展工程造價管理專項檢查工作，檢查過程中發(fā)現(xiàn)有嚴重問題的，限期整改，拒不改正的，按照有關法律、法規(guī)進行嚴肅處理。

    3、積極到各州、市進行調研，對政策執(zhí)行過程中的突出問題及時進行解決，同時，利用召開全省標準定額工作會議或其他會議的機會，召集工程造價咨詢企業(yè)召開座談會交流經驗。

    4、建立造價咨詢企業(yè)信用檔案制度。造價咨詢企業(yè)在執(zhí)業(yè)過程如存在不執(zhí)行三價備案制度、執(zhí)業(yè)行為不規(guī)范、不遵守執(zhí)業(yè)道德等情況，根據情節(jié)輕重記入企業(yè)信用檔案。企業(yè)信用檔案與企業(yè)資質延續(xù)掛鉤。

    五、“陽光造價”管理體系推行以來取得的成果和發(fā)現(xiàn)的問題

    2005年1月，我們在云南省大理州、紅河州、楚雄州、曲靖市和玉溪市“三州兩市”試點推行“三價備案”制度。2006年5月，我們著手建立造價糾紛、定額解釋聽證制度。從兩個制度的試行情況看，取得了以下幾方面的成果。

    (一)切實加強了工程造價全過程的監(jiān)管，使企業(yè)的造價管理進程全程置于“陽光”下，確保了投資效益和工程建設質量。

    (二)一定程度上遏制了“三超”現(xiàn)象的發(fā)生。

    (三)規(guī)范了造價咨詢市場秩序，促使工程造價咨詢企業(yè)提高咨詢成果文件質量。

    (四)積累了第一手的，全面確切的工程造價數據，方便下一步造價指數指標工作的開展。

    (五)有效解決了傳統(tǒng)造價糾紛、定額解釋工作中出現(xiàn)的解決不了、解決不滿意、回答不合理等問題，同時，增加了定額解釋這項服務工作的透明度，活躍了學術氣氛。

    在取得上述成果的同時，我們也發(fā)現(xiàn)了以下問題。

    (一)執(zhí)行“三價備案”制度缺乏政策支持。主要表現(xiàn)在三個方面：

    一是審查性備案沒有法律依據。如果“三價備案”制度不實行抽查型的審查性備案，那么“三價備案”工作將流于形式，實際意義不大，但實行審查性備案，則需要上位法賦與建設行政主管部門審查權。二是沒有開展審查性備案工作的經費。實施審查性備案，要組建專門機構，由一批技術人員參與實施，必然耗費一定的人力物力，目前，沒有開展這項工作的經費。三是缺乏對不執(zhí)行“三價備案”制度的單位和個人的處罰手段。

    (二)執(zhí)行“三價備案”制度缺乏支持。在建設系統(tǒng)內部，需要設計、招標等管理部門的配合。在建設系統(tǒng)外部，需要財政、審計等部門的配合。如與這些部門配合不好，“三價備案”制度將很難實施。

    (三)造價糾紛、定額解釋聽證制度缺乏專家級的造價人才，缺乏工作資金。造價糾紛、定額解釋聽證制度效果好壞，關鍵在于技術專家的素質，如何組建一個新老搭配、技術拔尖、專業(yè)協(xié)調、認真負責的專家組是我們面臨的最大困難。另外，造價糾紛、定額解釋聽證制度的日常運作需要資金維持，這筆資金也需要籌措。

    六、下一步的工作設想

    在下一步的工作中，我們主要有以下打算。

    (一)對攔標價實行審查性備案。根據目前的情況分析，要在全省范圍內全面推開“三價備案”制度有很大的難度。我們認為可以先從攔標價備案入手，推行抽查型的審查性備案。

    (二)以推行“三價備案”制度為契機，再造管理流程，轉變管理機制。在下一步工作中，建設部門必須加強與財政、審計部門的橫向聯(lián)系，從封閉式管理機制轉向協(xié)調、共享的開放式管理機制。

    (三)完善造價信息發(fā)布平臺。有兩個方面的工作亟待加強，一是加快網上造價論壇的建設工作。二是加強造價指數、指標的收集、整理、發(fā)布工作。

    近兩年來，通過更新觀念，創(chuàng)新機制，嘗試推行“陽光造價”管理體系，云南省有針對性地解決了一些多年來體制造成的工程造價管理“頑癥”，造價糾紛明顯減少，投資效益顯著提高，但是和先進城市相比我們還存在很多不足。下一階段的工作中，我們將在鞏固改革成果的基礎上，完善“陽光造價”管理體系，為促進云南省經濟社會持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻。