完善代建制的四點政策建議
【 信息發(fā)布時間：2006-04-03 閱讀次數(shù)：】
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“代建制”是地方政府在改革政府投資項目建設(shè)實施模式中的一項制度創(chuàng)新?！秶鴦?wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》也提出對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。但從各地實踐看，對“代建制”的認識和做法還存在較大差異。為此筆者提出如下建議。
建議一：代建機構(gòu)應(yīng)以常設(shè)性事業(yè)單位為主
政府投資項目代建單位的組建或選定，主要有兩種方式：組建常設(shè)的事業(yè)單位性質(zhì)的建設(shè)管理機構(gòu)。選擇社會中介性質(zhì)的項目管理公司。這兩種方式各有所長，而第一種方式即組建常設(shè)的事業(yè)性質(zhì)的建管機構(gòu)，更為可取。 事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，不以盈利為目的且具有很強的獨立性，在項目建設(shè)實施中并沒有自身特殊的利益，為政府把關(guān)和節(jié)約項目投資資金的責任心相對更強，更適合充當項目建設(shè)實施階段的責任主體或項目法人。而通過第二種方式選定的代建機構(gòu)均為以盈利為主要目的經(jīng)濟實體，項目投資規(guī)模和建設(shè)標準在一定程度上與其有利益關(guān)系，如投資規(guī)模越大，其獲得的項目管理費可能越高，因而為政府把關(guān)和節(jié)約項目投資的動力“天然”不足。
設(shè)立事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，并由其作為政府投資項目建設(shè)實施階段的責任主體和集中統(tǒng)一建設(shè)項目，從根本上解決了長期以來政府投資項目建設(shè)單位特別是工程發(fā)包方分散的問題：工程勘察、設(shè)計、施工和設(shè)備采購等工作或任務(wù)的發(fā)包方不再是臨時性建管機構(gòu)或項目使用單位，也不是投資主管部門、建設(shè)主管部門、財政主管部門或行業(yè)主管部門，而是專業(yè)化的代建機構(gòu)。而通過社會中介服務(wù)機構(gòu)“代建”政府投資項目的模式，并沒有解決政府投資項目建設(shè)單位或工程發(fā)包方分散的問題。由誰作為發(fā)包方與社會中介服務(wù)公司簽訂“代建”合同？是臨時性建管機構(gòu)、項目使用單位，還是投資主管部門、建設(shè)主管部門、財政主管部門或行業(yè)主管部門？由于沒有解決長期以來存在的政府投資項目建設(shè)單位分散的問題，選擇社會中介服務(wù)公司作為政府投資項目代建機構(gòu)的作法顯然受到很大的限制。
從各地實踐看，實行政府投資項目代建制的地區(qū)(城市)，絕大多數(shù)選擇了組建常設(shè)性事業(yè)單位的方式。
建議二：項目范圍要基本集中抓大放小
常設(shè)性代建機構(gòu)承接代建項目的范圍，應(yīng)與該機構(gòu)的規(guī)模相協(xié)調(diào)。但從各地實踐看，不同地區(qū)代建機構(gòu)承接代建項目的范圍差異較大，而且界定不是很準確。如深圳市工務(wù)局負責“除規(guī)劃國土、交通、水務(wù)、公安、教育五個系統(tǒng)外政府項目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作”，安徽省公益性項目建設(shè)管理中心代建項目集中在省直公共房屋建筑領(lǐng)域，河北省社會公益項目建設(shè)管理中心負責“總投資500萬元以上(含500萬元)的省直培訓、接待、技術(shù)業(yè)務(wù)用房、公共設(shè)施等社會公益性項目”建設(shè)期間的組織管理。
為充分發(fā)揮代建機構(gòu)在人才及管理經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，提高政府投資工程項目管理水平，代建機構(gòu)可按照“基本集中”和“抓大放小”的原則確定代建項目范圍。
基本集中：原則上，公益性項目及以社會、環(huán)境效益為主的準公益性項目均應(yīng)納入代建范圍。對于建設(shè)任務(wù)較重，且具有相應(yīng)項目建設(shè)管理機構(gòu)，或有特殊要求的交通、水利、林業(yè)、國防、公安等部門的政府投資項目，可暫由相關(guān)部門繼續(xù)承擔建設(shè)管理職責，或設(shè)立項目法人并由項目法人負責項目全過程管理。其余項目，包括政府出資建設(shè)的市政工程、黨政單位辦公和業(yè)務(wù)用房以及科教文衛(wèi)體等社會性基礎(chǔ)設(shè)施，原則上均應(yīng)納入代建范圍。
抓大放?。好磕暾顿Y項目很多，且投資規(guī)模相差很大。代建制作為一種新的建設(shè)模式，在我國還出于探索階段，對于上述幾個部門以外的政府投資項目，全部納入代建范圍的難度也可能很大，至少需要大量的人力資源支撐。有鑒于此，納入代建范圍的項目的投資或建設(shè)規(guī)模最好在一定限額以上，各地可自行確定限額。
建議三：代建職責須涵蓋全過程
從國內(nèi)實踐看，不同地區(qū)常設(shè)性代建機構(gòu)的職能界定也存在相當大的差距。借鑒國外設(shè)立代建機構(gòu)的經(jīng)驗，總結(jié)國內(nèi)一些地區(qū)的做法，建議應(yīng)按照“盡量全過程負責”的原則，設(shè)定代建機構(gòu)的職責，包括：
——參與或主持“無明確行業(yè)主管部門”的政府投資項目的策劃、項目建議書編制，主持項目可行性研究、初步設(shè)計和概算編制(不包括單獨成立項目法人的項目)；
——參與代建項目的項目建議書編制工作；根據(jù)項目使用單位對使用功能的要求，主持項目可行性研究、初步設(shè)計和概算編制工作；
——根據(jù)投資主管部門下達的政府投資計劃，組織施工圖設(shè)計與審查，編制項目總預算，并報投資主管部門核定；
——負責項目招標投標、委托監(jiān)理、簽訂合同、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記、開工報告報批和施工報建等施工準備工作；
——負責項目建設(shè)實施過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管，包括組織投資主管部門、建設(shè)部門和設(shè)計、監(jiān)理、施工單位參加的現(xiàn)場簽證(非施工單位原因造成的工程內(nèi)容及工程量的增加)和設(shè)計變更工作；
——負責編制項目的結(jié)算、竣工決算并送審，組織有關(guān)單位進行工程竣工驗收，辦理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù)。
建議四：人員規(guī)?？蛇m度擴大
對政府投資項目實行集中統(tǒng)一管理的發(fā)達國家和地區(qū)，有一個突出特點，就是代建機構(gòu)的規(guī)模都比較龐大。如香港工務(wù)局，下轄7個專業(yè)署，擁有約2萬公務(wù)員；加拿大的公共工程和政府服務(wù)部，下轄5個地區(qū)辦公室，共有1.4萬公務(wù)員；美國負責公共建筑建設(shè)和管理的聯(lián)邦總務(wù)署，其工作人員曾多達4.5萬人，目前仍有1.4萬人。
從國內(nèi)情況看，目前實行政府投資項目集中管理的地區(qū)，代建機構(gòu)的規(guī)模普遍太小。據(jù)調(diào)查，除深圳市建筑工務(wù)署人員達到300人外，珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心正式編制只有20人，安徽省公益性項目建設(shè)管理中心則只有15人。除去行政后勤人員，這些代建機構(gòu)的專業(yè)項目管理人員就更少。過小的規(guī)模對這些代建機構(gòu)有效或高效履行建管職責形成了巨大的挑戰(zhàn)。由于一個專業(yè)人員有效管理工程的能力和精力是有限的，因此既定人員規(guī)模的代建機構(gòu)的管理能力也是有限的。
與發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國各地設(shè)立的政府投資項目代建機構(gòu)的人員規(guī)模明顯偏小，而承擔的建管任務(wù)普遍偏重。今后應(yīng)該逐步擴大代建機構(gòu)人員規(guī)模，或至少在事業(yè)經(jīng)費核定上適當加大投入，以使其能聘用一些非事業(yè)編制或臨時性的專業(yè)項目管理人員。