編者按：早在1996年，建設行政主管部門就意識到在我國建立建設工程擔保、保險制度對于建立完善的建設市場機制的重大意義。2002年，建設部還正式把實行工程保證擔保和保險制度作為“十五”期間的管理重點先后開展了一些工作。但是，目前我國擔保、保險制度的推進狀況不盡如人意。究竟怎樣推進這項工作呢？本文作者針對我國工程擔保、保險制度推進過程的實際，通過廣泛調(diào)研，提出了一些思考，值得業(yè)界關(guān)注。

     思考之一：推行工程擔保、保險制度可采取的對策

     ——明確政府在推進過程中的具體職責分工和監(jiān)管部門。在推進建設工程擔保、保險制度的過程中，是順利還是曲折，是節(jié)約社會成本還是浪費社會成本，政府所發(fā)揮的作用至關(guān)重要。另一方面，也要克服在推進擔保、保險制度的過程中，完全由政府大包大攬，直接對企業(yè)發(fā)布各種指令的傳統(tǒng)做法。政府在推進這項工作過程中，要做的主要事情是排除體制和政策障礙，確定強制品種，完善政策法規(guī)，嚴格監(jiān)管建設工程擔保、保險市場。

    ——法律法規(guī)局部強制，形成制度。抓住修改《建筑法》和相關(guān)法律法規(guī)的時機，建立與擔保、保險相關(guān)的基本規(guī)則。政府投資工程應當強制推行部分工程擔保和保險品種。一般來講，對于非政府投資工程不宜強制推行建設工程擔保，但從當前我國建筑市場面臨的突出矛盾和維護市場秩序出發(fā)，政府有必要強制推行一些擔保品種。而且，還應該對于所有的工程強制推行事關(guān)社會保障的保險品種。

    ——調(diào)整相關(guān)政策。適時對《建筑安裝工程費用項目組成》作進一步調(diào)整；修改工程建設領(lǐng)域的概預算編制方法和會計制度；豐富并完善工程合同示范文本的內(nèi)容；及時廢止過時的、計劃經(jīng)濟色彩濃厚、不切合實際的規(guī)章制度、相關(guān)文件。

    ——完善市場機制。對于政府投資工程和非政府投資工程采取不同的管理制度。逐步讓市場機制發(fā)揮市場準入的控制作用。政府逐步從直接的建設工程質(zhì)量、安全控制領(lǐng)域退出，由擔保、保險等市場機制加以約束和控制。

    ——落實風險責任承擔者。落實風險責任承擔者包括多方面，如投資決策責任、發(fā)承包決策責任、建設工程質(zhì)量和安全責任，也牽涉到所有制、投融資體制、質(zhì)量、安全責任制度的改革，以及合同、索賠、財產(chǎn)賠償?shù)纫幌盗械闹贫雀母?。這是樹立全行業(yè)風險管理意識的基礎性工作。

    ——有條件引入外國擔保、保險服務機構(gòu)。根據(jù)我國加入WT0，開放擔保、保險市場的承諾，建設工程擔保、保險市場可以對部分國外有信譽、有資金實力的工程擔保、保險公司開放。一方面可促進我國建設工程擔保、保險事業(yè)的發(fā)展；另一方面也可帶動我國本土的擔保、保險公司的改革和業(yè)務水平提高。

    ——進行信用信息體系的建設。建設領(lǐng)域信用體系建設是工程擔保和保險健康發(fā)展必不可少的支持體系。在建設信用體系的過程中，應當按照政府引導，市場運作的思路進行。

    ——深化相關(guān)的體制和機制改革。繼續(xù)深化產(chǎn)權(quán)制度改革。在工程建設的投資領(lǐng)域，鼓勵各種經(jīng)濟成分進行投資，使建設項目業(yè)主成為真正意義上的業(yè)主，真正為投資負責，提高投資效益和建設水平。同時還應展開并深化政府投資工程管理方式的改革。

    ——進行建筑市場體系建設。隨著市場經(jīng)濟的不斷完善，在工程建設領(lǐng)域，凡是能夠用市場調(diào)節(jié)的主體關(guān)系和市場秩序，要用市場手段加以調(diào)節(jié)，弱化行政手段的作用和管理范圍。                     

    思考之二：推行工程擔保和保險制度需注意的問題

    對擔保方式、擔保額度、保費費率予以規(guī)范。擔保方式應以銀行保函和擔保公司或保險公司擔保書為主，履約擔保還可以采用同業(yè)擔保的方式。不提倡保證金(分投標保證金和履約保證金)的形式。在工程擔保制度剛剛起步時，保額必須適中，不能太高也不能太低，要考慮可行性與操作性的問題。明確投標保證金的返還時間和招標人運用定金罰則的情形。實行條款和費率的自由化改革。

    保險條款應推陳出新，體現(xiàn)靈活性，增強針對性，更不能多年一成不變。作為一個保險產(chǎn)品的主條款必須在全國范圍內(nèi)具有共性，個性的可作為附加條款。如地震廣東沒有，暴雨、臺風廣東有西北就沒有。工程的保險額也不必強求一致，可以是工程的總投資，也可以是工程風險最大部分的投資，基本沒有風險的部分可以不保。當然，以工程的總投資作為工程保險額，保費費率相對會低一些；單以工程風險最大部分的投資作為工程保險額，保費費率相對會高一些。杭州灣大橋項目的建筑工程一切險之所以引人注目，一是突破了設計錯誤也作為建工一切險除外責任的禁區(qū)；（？？？？？）二是投保額不是以工程的總投資作為基數(shù)，剔除了土地費用和其他一些沒有風險的項目費用；三是引入了保險經(jīng)紀。

    結(jié)合使用行政手段與經(jīng)濟手段。投標擔保、履約擔保與資質(zhì)審批之間、工程保險與質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)作用之間都具有相互替代的可能性，當前可通過行政管理手段與經(jīng)濟手段的結(jié)合使用，逐步進行轉(zhuǎn)換。要找準兩種手段的結(jié)合點。如為了切實推行業(yè)主支付擔保、承包商付款擔保、第三者責任險、建筑意外傷害保險，可以規(guī)定在辦理工程承發(fā)包合同備案和施工許可時提交的必要文件。

    思考之三：推進建設工程擔保、保險制度的步驟

    根據(jù)黨中央的部署，至2010年，我國要建立起比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，在改革的一些重大方面取得新的突破。按照這樣的目標和部署，至2010年，對于整個工程建設市場經(jīng)濟體制起著基礎作用的建設工程擔保、保險制度雛形也應當能夠基本形成。

    基本形成的標志是：擔保、保險制度的法制、政策環(huán)境基本齊備。投資l000萬元以上的建設工程項目，除意外傷害保險外，合同中都涉及到工程擔保、保險品種。從事建設工程擔保保險業(yè)務的收入占到全部基本建設投資的0.5％～1％。基本形成中外擔保、保險企業(yè)相結(jié)合的建設工程擔保、保險中介服務體系。風險管理成為各類建設工程承包企業(yè)、中介服務組織、業(yè)主工程管理、企業(yè)管理的重要內(nèi)容。政府對于建筑市場的一些行政管理手段被建設工程擔保、保險所部分取代。形成建設工程相關(guān)企業(yè)和個人的信用體系框架。

    從建設行政主管部門來講，可以采取的步驟是法規(guī)制度先行，培育市場環(huán)境，持續(xù)深化體制改革，采用多種方式適時指導市場發(fā)展，及時進行政策修補和調(diào)整。用3～4年左右的時間創(chuàng)造基本的制度環(huán)境，同時進行宣傳，制造輿論，培育主體，完善監(jiān)管。用5～6年的時間進行實踐探索，開展實踐，總結(jié)經(jīng)驗和教訓，形成制定政策的基本思路。在至2010年的最后兩年，進行法規(guī)政策的回顧、梳理和調(diào)整，形成基本成熟的法規(guī)體系和監(jiān)管體系。

 特約撰稿 李德權(quán)