如何推行經(jīng)評審的最低投標價法

揚州市唯誠建設(shè)工程咨詢代理有限公司   倪  儉

2000年1月1日開始實施的《中華人民共和國招標投標法》允許招標人選擇經(jīng)評審的投標價格最低的投標人中標。建設(shè)部第89號令（2001年6月）將這種方法稱為經(jīng)評審的最低投標價法。國家計委等七部委聯(lián)合發(fā)布的12號令（2001年7月）則明確指出，經(jīng)評審的最低投標價法一般適用于具有通用技術(shù)、性能標準或者招標人對其技術(shù)、性能沒有特殊要求的招標項目。實踐中常將這種方法簡稱為低價中標。筆者參加組織了近20項低價中標的工程招標，既體驗到采用低價中標的顯著優(yōu)點，也充分地認識到我國現(xiàn)狀離低價中標所要求的必要條件還有很大的距離。

低價中標是國際上通行的招標評標方法，在我國推行低價中標的實踐中也表現(xiàn)出了顯著的優(yōu)點：一是有效降低工程造價。一個原因是定額和預(yù)算價格與實際情況不符，另一個原因是競爭引起降價；二是有較好的反腐倡廉效果。傳統(tǒng)的評標方法對標底有很大的依賴性，部分地區(qū)實行的“公開標底，按承包商讓利計算報價得分”則形同數(shù)學(xué)游戲，技術(shù)標評分受評委主觀因素影響較大，串標、串評委的現(xiàn)象時有發(fā)生，低價中標可以防止暗箱操作；三是對承包商有很大的促進作用。低價中標迫使承包商加強管理、提高質(zhì)量、降低成本、提升企業(yè)信譽。

低價中標存在的問題可概括為兩個方面：一是支付不是報價的函數(shù)。即承包商以超低價中標，在實施中以變更、簽證、索賠等名義抬高決算價，使低價中標失去意義；二是低價低質(zhì)、“胡子工程”，甚至不講信用，耍賴皮。

在現(xiàn)有條件下，推行低價中標須做好以下五方面的工作。

1．完善招標信息系統(tǒng)，體現(xiàn)公開原則

基于網(wǎng)絡(luò)平臺的招標信息系統(tǒng)，實現(xiàn)全省甚至全國聯(lián)網(wǎng)，有利于提高透明度，體現(xiàn)公開的原則。該系統(tǒng)應(yīng)具備五項功能。

1.1公開發(fā)布招標信息。

招標投標活動應(yīng)不受地區(qū)或者部門的限制，任何單位和個人不得違法限制或排斥本地區(qū)或本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標，不得以任何方式非法干涉招標投標活動。依法必須招標的項目應(yīng)在統(tǒng)一的招標信息系統(tǒng)內(nèi)公開發(fā)布招標信息。

1.2公布承包商資質(zhì)及信譽狀況

在網(wǎng)上公布承包商資質(zhì)類別、資質(zhì)等級、營業(yè)范圍、管理人員名單、執(zhí)業(yè)資格及注冊情況、主要機械設(shè)備、資信等級、ISO9000認證情況、主要施工業(yè)績等，為嚴格資格預(yù)審，防止掛靠行為打好基礎(chǔ)。

1.3為各相關(guān)單位提供主頁空間

造價管理部門、造價咨詢單位、招標代理機構(gòu)、設(shè)備供應(yīng)商、材料供應(yīng)商、承包商、勞務(wù)公司等單位在網(wǎng)絡(luò)平臺上創(chuàng)建各自的主頁，發(fā)布各類供應(yīng)及基礎(chǔ)價格信息。尤其要鼓勵造價咨詢單位發(fā)布各類價格信息，作為對造價管理部門價格信息的補充與平衡。

1.4發(fā)布工程竣工報告

將竣工工程的實際工期、結(jié)算造價、竣工工程質(zhì)量與合同目標對比并公布，對相應(yīng)的變更、簽證、索賠等可作出必要的說明。這不僅可以提高承包商承諾價值和違約成本，對業(yè)主行為也有一定的約束作用。

1.5充分發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用

招標信息系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立舉報信箱和BBS論壇，在一定的管理條件下，發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用。

2．  規(guī)范市場準入制度，體現(xiàn)公平原則

2.1建立健全社會保障體系

建立健全社會保障體系，實行養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、女工生育保險一體化管理，可以減輕國有建筑企業(yè)的沉重負擔，使之與其他類型的承包商處于同樣的起跑線上。

2.2推進國有建筑企業(yè)改制

目前，大型建筑企業(yè)大部分為國有企業(yè)，由于建筑行業(yè)屬于勞務(wù)密集型，現(xiàn)階段勞動力嚴重過剩，競爭十分激烈，單一的所有制形式，不利于調(diào)動生產(chǎn)積極性，國有建筑企業(yè)應(yīng)吸吶社會、個人資本，實現(xiàn)資產(chǎn)重組，按現(xiàn)代企業(yè)制度組建股份制企業(yè)集團；中小國有、集體企業(yè)則實行股份合作制，使經(jīng)營者成為所有者，激發(fā)其積極性。

2.3改革建筑企業(yè)資質(zhì)類別劃分辦法

現(xiàn)有的資質(zhì)類別劃分方法造成了不同素質(zhì)和特點的企業(yè)在同一平臺上競爭，結(jié)果是大的不強、小的不專、專的不精，難以發(fā)揮各自的優(yōu)勢。按國際慣例和建設(shè)部新的資質(zhì)管理辦法，依照企業(yè)實力、規(guī)模、特點，劃分為總承包、專業(yè)承包和勞務(wù)分包三個類別，不同類別和不同層次的企業(yè)可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，分別體現(xiàn)出強、專、精的特點。

2.4完善從業(yè)人員資格認證辦法

按國際慣例，建設(shè)工程技術(shù)人員、經(jīng)濟管理人員等均應(yīng)進行資格認證和注冊管理，實行嚴格的市場準入制度。目前，我國已經(jīng)開考了建筑師、結(jié)構(gòu)工程師、監(jiān)理工程師、造價工程師，項目經(jīng)理、總監(jiān)、現(xiàn)場十大員等也有相應(yīng)的培養(yǎng)與考試制度，但有些崗位，如項目經(jīng)理從業(yè)人員的素質(zhì)還存在不少問題，今后應(yīng)逐步建立重要崗位專家管理機制、法人與自然人相結(jié)合的責任機制，在此基礎(chǔ)上，逐步建立職業(yè)責任險和索賠制度，從而提高管理水平，防范質(zhì)量事故，確保工程安全，也促進從業(yè)人員重視個人信譽。

2.5推行工程施工總承包管理模式

現(xiàn)階段，工程肢解、轉(zhuǎn)包、掛靠現(xiàn)象比較嚴重，借鑒國際慣例，實行總承包管理模式，專業(yè)分包隊伍通過競爭確定，形成分包對總包負責、總包對業(yè)主方負責的管理體制。

3.工程造價管理體系市場化

長期以來，我國工程造價管理體系單一，低價中標要求投標人有獨立的估價信息，這就要求工程造價管理完全市場化。

3.1采用工程量清單報價

推行工程量清單及按工程量清單報價，是改革傳統(tǒng)造價管理模式的切入點。編制高水平的工程量清單是形成合理工程造價的前提條件。工程量清單是指按照招標要求和施工設(shè)計圖紙，依據(jù)統(tǒng)一的工程量計算規(guī)則和統(tǒng)一的施工項目劃分規(guī)定，計算擬建招標工程的分部分項實物工程量，作為招標文件的組成部分，供投標單位逐項填報單價。

3.2研究并不斷完善工程量計算規(guī)則

研究并完善工程量計算規(guī)則是改革工程造價計價、定價模式的關(guān)鍵步驟。這包括三個層次的問題：一是不同專業(yè)之間的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。長期以來，由于條塊分割，形成了龐大的定額體系，同樣的或相似的工程內(nèi)容，因為分屬不同的專業(yè)其定額消耗量及造價各不相同，采用低價中標的定價方式必將打破這種條塊分割形成的價格壁壘，為使不同專業(yè)定額之間具有一定的可比性，并實現(xiàn)不同專業(yè)定額之間的信息共享，應(yīng)加強相互間的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，逐步形成一體化的定額體系。二是同一專業(yè)內(nèi)的項目劃分應(yīng)科學(xué)合理。工程量計算規(guī)則中的章節(jié)劃分應(yīng)與分部分項工程分類、施工程序相對應(yīng)，方便承包商的報價與管理，計量單位則應(yīng)盡量體現(xiàn)“統(tǒng)籌法”中的一量多用的思想。三是計量規(guī)則應(yīng)與低價中標的思想相吻合。計量結(jié)果應(yīng)不受承包商的措施、方法、方案等內(nèi)容的影響。例如，模板、腳手架等，可列為施工措施費用，不作為工程量計量；土方開挖只提供凈工程量，坡度、開挖工具、開挖方案由投標人自行確定。

3.3改革并利用現(xiàn)有定額

我國已有的定額體系是工程造價的寶貴財富，并不因推行低價中標而失去作用，但必須對現(xiàn)行定額作必要的改革。

（1）定額仍是計價的重要手段

我國承包商長期依賴造價管理部門發(fā)布的定額，普遍不具備編制企業(yè)定額的能力；長期延用的定價模式是比誰接近標底，致使承包商失去編制企業(yè)定額的動力；原有的費用劃分方法和企業(yè)財務(wù)制度給企業(yè)定額的制定增加了難度，有時企業(yè)很核準本企業(yè)的真實成本。

目前企業(yè)定額還不夠成熟，隨著低價中標的廣泛應(yīng)用，承包商、中介機構(gòu)將逐步建成自己的消耗定額體系。

（2）定額的制定過程要引入市場機制

現(xiàn)在定額編制周期長，參與人員少。應(yīng)發(fā)揮造價協(xié)會和中介機構(gòu)的作用，聯(lián)合資深專家在網(wǎng)絡(luò)平臺上定期發(fā)布和修正定額消耗量及價格信息，為適應(yīng)新材料、新工藝、新機具的應(yīng)用，信息周期可以是周、旬、月、季。

3.4標底的編制及確定"合理價"范圍
    標底的作用是業(yè)主對招標工程項目造價的預(yù)測或是控制標準。它應(yīng)按照招標書提供的工程量清單以綜合單價的形式編制，反映社會平均成本。
    工程造價"合理"區(qū)間的確定，是合理最低評標價法的關(guān)鍵點和難點。為體現(xiàn)"合理"，讓工程中標價格低得有”度"，同時又保證各投標報價的"競爭性"，可以根據(jù)招標文件的具體要求，以標底為基準，分別確定上下限值。如果有報價低于標底的下限，評委會應(yīng)對投標人進行詢標，如果投標人能證實沒有低于該企業(yè)的成本價，則仍算有效。因為合理的范圍測評非常困難，我們要建立保障合理最低評標價法的系統(tǒng)工程來保證企業(yè)不低于成本價投標。
4．提高招標工作質(zhì)量。

4.1規(guī)范招標人行為

招標人的代表是招標工作的核心。招標人代表必須完全代表招標人的利益，若招標人代表謀求個人利益或迫于某種壓力而對投標人存有偏見，招標工作很難體現(xiàn)公正、公平的原則。可以認為，招標人及招標人代表有選擇最優(yōu)承包商的真實意愿是招標成功的關(guān)鍵。因此，對于政府投資或國有資產(chǎn)控股的工程項目，招標過程應(yīng)有監(jiān)察、紀檢等部門的介入，并充分發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用。低價中標對招標過程、招標文件提出了更高的要求，我國推行招標代理時間不長，許多業(yè)主對招標代理的意義和作用還存有偏見，有些業(yè)主甚至提出“若能讓業(yè)主的意中人中標”就托委代理的錯誤要求，這就曲解了招標代理的真正意圖。相信經(jīng)過一段時間的實踐和宣傳，招標代理也能象監(jiān)理一樣為越來越多的業(yè)主接受。

4.2提高設(shè)計質(zhì)量

提高設(shè)計質(zhì)量有兩種思路。一是提高設(shè)計的精度與深度，從而為提高報價精度打下基礎(chǔ)。為此可以建立設(shè)計賠償和設(shè)計保險制度，以巨大的經(jīng)濟責任促使設(shè)計單位和設(shè)計人員提高設(shè)計質(zhì)量。同時還可以實行嚴格的設(shè)計審查制度，杜絕因設(shè)計原因造成的工程質(zhì)量問題。另一條思路是推行帶施工圖的總承包，由承包商繪制施工圖，可以更切合工程實際，有效降低工程造價，避免因設(shè)計不當造成的大量浪費。

4.3招標文件應(yīng)細致周密

采用低價中標方法的招標文件應(yīng)努力為各投標人提供一個平等競爭的投標基礎(chǔ)，除滿足通常要求外，更應(yīng)注重工程量清單的編制，對主要材料的品種、規(guī)格、質(zhì)量要求，以及成品質(zhì)量標準、施工工程范圍、工程結(jié)算方式、付款方式等一切可能影響報價的因素均應(yīng)作出明確規(guī)定，盡量少留活口，減少工程實施中的爭議。

4.4嚴格資格預(yù)審

建設(shè)部第89號令（2001）第十六條規(guī)定：招標人可要求投標人提供企業(yè)資質(zhì)、業(yè)績、技術(shù)、裝備、財務(wù)狀況和擬派出的項目經(jīng)理及主要技術(shù)人員的簡歷、業(yè)績等證明材料。實踐中，防范掛靠十分困難。一是掛靠的核心人物——包工頭一般在幕后操縱，預(yù)審時難以識別真面目；二是即使發(fā)現(xiàn)他是掛靠，但由于手續(xù)齊全，找不出不讓其通過預(yù)審的正當理由。因為投標階段，包工頭僅需提供被掛靠單位法人委托書和項目經(jīng)理證書，即可參加投標，中標后交納一定的管理費就可以施工甚至轉(zhuǎn)包。較為有效的防范措施是：

（1）要求投標人的法人委托書提交工程所在地公證；

（2）要求投標人提供項目經(jīng)理及現(xiàn)場主要管理人員（5~7名）的真實身份證明及執(zhí)業(yè)資格文件，并規(guī)定中標后施工期間上述人員均需到場并押證；

（3）要求投標人提供用于該投標工程的主要機械的詳細資料（甚至照片），施工期間上述機械須按時進場；

（4）嚴格執(zhí)行投標保函和履約保函制度。

4.5實施價格評審

評標委員會依據(jù)招標文件中規(guī)定的評標價格調(diào)整方法，對所有投標人的投標報價以及投標文件的商務(wù)部分作必要的價格調(diào)整，工作內(nèi)容有以下幾個方面。

（1）對工期、質(zhì)量等非價格因素進行合理的折算。

提前工期，相當于價格降低，反之相當于價格提高；提高工程質(zhì)量，可以減少維修費用，增強使用功能或延長使用壽命，相當于價格降低。價格評審中，可以將這些非價格因素按既定的折算方法折算成價格。需要注意的事，投標人所報工期、質(zhì)量只是一種預(yù)期，因此只有在有保證和擔保措施的前提下，上述折算才有價值。

（2）剔除報價中不合理因素

價格評審中，應(yīng)對各投標人報價進行詳細的對比分析，對個別材料品種、質(zhì)量標準等與招標文件不符的內(nèi)容調(diào)整到統(tǒng)一的口徑，這就要求招標文件必須嚴密，同時也要求建筑產(chǎn)品進一步標準化。

（3）商務(wù)評價與調(diào)整

價格評審中，可對承包商有關(guān)商務(wù)方面的優(yōu)惠條件，如支付、匯率、讓利等進行恰當?shù)脑u價與調(diào)整。在上述三項評價的基礎(chǔ)上填寫“標價比較表”，匯總出各投標人經(jīng)評審的最終投標價。

（4）認定投標人報價是否低于其成本價

招標投標法第四十一條規(guī)定：投標人投標價格低于成本價的不能成為中標人。認定投標人報價是否低于成本價是價格評審的重要內(nèi)容。由于影響成本的因素眾多，且各企業(yè)成本為個別成本，因此這項工作有相當?shù)碾y度。筆者參與的工程評標中，曾經(jīng)認定了一些投標人報價低于成本價，是因為報價中確實存在若干項單價遠遠地低于市場價格。隨著投標人不斷積累報價經(jīng)驗，今后認定是否低于成本價將越來越困難。

5.確保低價中標順利實施的保證措施

5.1嚴格監(jiān)理行為

如果說招標是工程項目的“立法”過程，監(jiān)理則是工程項目的“執(zhí)法”過程。工程監(jiān)理是工程項目質(zhì)量的保證。工程項目質(zhì)量不僅包括傳統(tǒng)的工期、質(zhì)量、造價三大指標，還應(yīng)加上安全、環(huán)保和文明施工構(gòu)成較完整的項目質(zhì)量評價體系。為嚴格監(jiān)理行為，工程監(jiān)理應(yīng)實行公開招標并推行區(qū)域回避制度，以監(jiān)理隊伍的信譽、能力、業(yè)績、價格為依據(jù)，擇優(yōu)選擇監(jiān)理單位。

5.2實行工程擔保制度

目前，業(yè)主和承包商相互承諾的履約方式缺乏簡捷有效的制約機制，任何一方違約，都會造成雙方損失。拖欠款問題嚴重困擾承包商的發(fā)展。必須按國際慣例建立承包商履約保證擔保和業(yè)主支付工程款保證擔保制度，一方違約，由第三方代為履約或負責賠償，確保工程順利進行。

5.3建立工程保險制度

工程保險是風險轉(zhuǎn)移的有效途徑。低價中標必然造成微利，投標人抵抗風險的能力降低，我國的工程保險起步較晚，與國際慣例相比有較大的差距，今后對一些基本險種可以強制推行。

5.4規(guī)范施工索賠

施工索賠已推行多年，實際工作中承包商往往以簽證、變更等名義追加工程款，但不愿稱之為索賠。原因之一是傳統(tǒng)文化不崇尚索賠這個說法；二是業(yè)主的心態(tài)希望高人一等，承包商不敢稱這種正當?shù)囊鬄樗髻r。而低價中標必然與施工索賠相伴隨，因此必須加強宣傳，打破傳統(tǒng)文化的障礙，使施工索賠名正言順、理直氣壯地展開，這也是規(guī)范業(yè)主為的有效途徑。

5.5推行竣工報告制度

竣工報告制度是指竣工后將工程實際情況與中標情況、合同情況對比分析，填寫規(guī)定表格并公開發(fā)布，對施工中的違約行為一并曝光，這是防范超低價中標后支付不是報價的函數(shù)的重要手段。