《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施以來，建筑市場(chǎng)不斷地規(guī)范化，一個(gè)以項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制這四項(xiàng)基本制度為核心的工程建設(shè)管理體系已經(jīng)初步建立起來。最低價(jià)中標(biāo)法是國(guó)際上通用的建筑工程招投標(biāo)方法，過去中國(guó)政府一直限制這種方法的作用。2000年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》首次允許招標(biāo)人選擇最低報(bào)價(jià)者中標(biāo)，從法律上為該方法在中國(guó)的應(yīng)用帶來轉(zhuǎn)機(jī)。這標(biāo)志工程招標(biāo)邁入了法治階段。

　　現(xiàn)在，全國(guó)各地先后建立起有形建筑市場(chǎng)，將政府投資的工程招標(biāo)活動(dòng)都納入其中進(jìn)行集中管理，統(tǒng)一招投標(biāo)程序和手續(xù)，明確招標(biāo)方式，審定每項(xiàng)工程的評(píng)定標(biāo)方法。但各地采用評(píng)定標(biāo)辦法不同，主要有評(píng)審法、合理低價(jià)法、標(biāo)底接近法、二次報(bào)價(jià)法、報(bào)價(jià)后再議標(biāo)法、議標(biāo)法、直接發(fā)包法等等。它們的共同特點(diǎn)是招標(biāo)設(shè)有標(biāo)底、報(bào)價(jià)受到國(guó)家定額標(biāo)準(zhǔn)的控制，在綜合評(píng)價(jià)上確定中標(biāo)者，沒有采取價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)最低者中標(biāo)的方式。

　　一、最低價(jià)中標(biāo)法國(guó)外成功應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)

　　國(guó)際上以美國(guó)采用最低價(jià)中標(biāo)法歷史最長(zhǎng)、最有實(shí)足經(jīng)驗(yàn)。它們使用這種方法時(shí)，一是發(fā)布招標(biāo)消息。二是審核投標(biāo)者的資格，重點(diǎn)檢查工程擔(dān)保保函是否齊備，米勒法規(guī)定參加政府工程的投標(biāo)者必須購(gòu)買投標(biāo)函、履約保函和付款保函，以及其它一些業(yè)主根據(jù)工程特點(diǎn)提出的條件。三是合乎資格的投標(biāo)者采取密封報(bào)價(jià)、公開唱標(biāo)、價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、當(dāng)場(chǎng)確定最低價(jià)者中標(biāo)。

　　我國(guó)香港特別行政區(qū)目前仍采用原港英政府遺留下來的最低價(jià)中標(biāo)法。與美國(guó)不同的是，香港政府沒有立法規(guī)定政府工程必須采取最低價(jià)中標(biāo)，反而在招標(biāo)公告中都要聲明“政府不一定采納索價(jià)最低的投標(biāo)書或任何一份投標(biāo)書”，但實(shí)際運(yùn)作中一般都是最低價(jià)中標(biāo)。如不采用最低價(jià)中標(biāo)，負(fù)責(zé)提交評(píng)審?fù)稑?biāo)書報(bào)告的工程師要向投標(biāo)委員會(huì)做出詳細(xì)解釋。投標(biāo)委員會(huì)也要向投標(biāo)者和有關(guān)機(jī)構(gòu)做出詳細(xì)解釋。它們也有一套嚴(yán)格的資格預(yù)審擔(dān)保制度，分等級(jí)投標(biāo)制度和工程擔(dān)保制度等措施來保證最低價(jià)中標(biāo)法的順利實(shí)施。

　　最低價(jià)中標(biāo)法之所以在美國(guó)和香港等國(guó)家和地區(qū)被長(zhǎng)期使用，是因?yàn)樗c其它招標(biāo)方法相比有許多突出優(yōu)點(diǎn)。國(guó)外在使用最低價(jià)中標(biāo)法這種工程招標(biāo)方法的初期也暴露出不少問題，如低價(jià)中標(biāo)調(diào)價(jià)索賠，低價(jià)低質(zhì)等，并出現(xiàn)許多由于價(jià)格太低無法完工而形成“半拉子工程”和“胡子工程”。經(jīng)過不斷努力那找解決問題的方法，逐步形成了一整套的配合最低價(jià)中標(biāo)法的保證措施，使得該招標(biāo)法能歷經(jīng)百年而不衰。盡管現(xiàn)在每年仍然有許多工程因價(jià)格太低使工程失敗，但由于配套保證措施齊全，使它不能對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重影響。

　　中國(guó)過去采用最低價(jià)中標(biāo)法有以下幾方面的因素：1、傳統(tǒng)思想觀念慣性。2、產(chǎn)權(quán)公有制的束縛。3、法律體制不健全，市場(chǎng)對(duì)招標(biāo)主體的監(jiān)督和制約的力度不夠。4、工程造價(jià)管理體系單一化。5、社會(huì)實(shí)用體系欠缺，缺乏守信的激勵(lì)和失信的懲罰機(jī)制，加劇了信息的不真實(shí)性，影響招投標(biāo)各方主體的行為標(biāo)準(zhǔn)，缺乏關(guān)注信用的動(dòng)力。

　　二、低價(jià)中標(biāo)法在國(guó)內(nèi)嘗試和它的優(yōu)缺點(diǎn)

　　2000年1月1日頒布《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定：中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外。該項(xiàng)法律的頒布為最低價(jià)中標(biāo)法在中國(guó)建筑工程招標(biāo)中的應(yīng)用提供了法律依據(jù)。2000年通過10多項(xiàng)以最低價(jià)中標(biāo)的工程招標(biāo)，取得了令人驚喜的效果。這些工程中標(biāo)價(jià)與業(yè)主預(yù)算控制最高限價(jià)最多下浮68%，最低下浮20%，平均下浮40%。由于《招標(biāo)投標(biāo)法》剛開始實(shí)施，最低價(jià)中標(biāo)法只能在一些條例規(guī)定允許業(yè)主直接發(fā)包的工程中試用，多為300萬(wàn)元以內(nèi)的工程，尚缺乏大型和復(fù)雜類型工程的試驗(yàn)結(jié)果。

　　從10多項(xiàng)工程招標(biāo)的嘗試中，初步發(fā)現(xiàn)了最低價(jià)中標(biāo)法與我國(guó)現(xiàn)行的各種招標(biāo)方法比較有以下主要的優(yōu)點(diǎn)：一是節(jié)省投資效果十分顯著。部分原因來自激烈的競(jìng)爭(zhēng)引起的降價(jià)，另一原因來自政府定額標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)價(jià)格和企業(yè)內(nèi)部定額的價(jià)值嚴(yán)重背離；二是反腐倡廉效果好，沒有暗箱操作，是一種真正的招標(biāo)方法；三是操作簡(jiǎn)便，商務(wù)標(biāo)書中誰(shuí)報(bào)價(jià)低誰(shuí)中標(biāo)，簡(jiǎn)單的招標(biāo)過程節(jié)約了交易成本；四是加大對(duì)施工企業(yè)管理的促進(jìn)作用，企業(yè)要生存和發(fā)展只能靠加強(qiáng)管理、降低成本、提高工程質(zhì)量和提高企業(yè)信譽(yù)。

　　這些優(yōu)點(diǎn)對(duì)解決工程招標(biāo)中存在的內(nèi)外合謀違紀(jì)、有特殊的效果，同潛在的使用價(jià)值。

　　最低中標(biāo)法也有它的局限性，主要為：一是對(duì)投標(biāo)者資料審查嚴(yán)格，確保投標(biāo)者都有能力完成工程；二是招標(biāo)前期工作質(zhì)量要求高，無論勘察還是設(shè)計(jì)都要提高嘗試和精度，特別是招標(biāo)文件的編寫要十分細(xì)致周到工程規(guī)模越大技術(shù)越復(fù)雜招標(biāo)書要求越精確細(xì)致；三是投標(biāo)人要有獨(dú)立的私人估價(jià)信息，可以按照自己的內(nèi)部工程造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行報(bào)價(jià)；四是要求招標(biāo)保證撫州齊全，最主要的是要有工程擔(dān)保措施。

　　三、價(jià)格招標(biāo)量化模型及其必要條件的理論分析

　　為了更好地了解最低價(jià)中標(biāo)法的使用條件，首先分析其招標(biāo)機(jī)制。從理論上來講，工程招標(biāo)活動(dòng)是典型的不完全信息表態(tài)博弈，政府負(fù)責(zé)制定博弈機(jī)制，技術(shù)培訓(xùn)，潛在投標(biāo)者選擇接受政府制定的招標(biāo)機(jī)制，根據(jù)機(jī)制的規(guī)定進(jìn)行博弈。最低價(jià)中標(biāo)法屬于一級(jí)密封價(jià)格招標(biāo)，以價(jià)低者中的方式選擇承包商，哈里斯的雷維夫1981年，賴?yán)退_繆爾森1981年已經(jīng)證明了以下四個(gè)假定：1、投標(biāo)者是風(fēng)險(xiǎn)中性者；2、投標(biāo)者具有獨(dú)立私人估價(jià)信息；3、支付只是報(bào)價(jià)的函數(shù)；4、投標(biāo)者是對(duì)稱的條件下，一級(jí)密封價(jià)格招標(biāo)的招標(biāo)機(jī)制是最優(yōu)的，即它能夠滿足最優(yōu)招標(biāo)機(jī)制設(shè)計(jì)的兩個(gè)準(zhǔn)則：1）激勵(lì)相容性；2）個(gè)人理性約束。

　　由于最低價(jià)中標(biāo)法的應(yīng)用，是以完善的市場(chǎng)機(jī)制為前提條件，同時(shí)滿足上述四項(xiàng)假定條件，因此它的使用就有一定的局限性或條件性。上述假定2的條件和本文國(guó)家建筑市場(chǎng)的情況比較接近，所以最低價(jià)中標(biāo)法的本文，特別是在市場(chǎng)機(jī)制最完善的美國(guó)效果很好。

　　為進(jìn)一步分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期建筑工程招標(biāo)的特點(diǎn)，劉曉君在《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期建筑工程招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制研究》中，在賴?yán)退_繆爾森最優(yōu)基準(zhǔn)招標(biāo)數(shù)學(xué)模型中引入一個(gè)價(jià)格體制參數(shù)，用這個(gè)參數(shù)表示工程造價(jià)管理體制市場(chǎng)化和進(jìn)度。他已經(jīng)證明招標(biāo)方法與價(jià)格體制參數(shù)有關(guān)。隨著價(jià)格體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，在不同階段適用不同的招標(biāo)方法?，F(xiàn)階段采用類似密封報(bào)價(jià)后用標(biāo)底審查報(bào)價(jià)的招標(biāo)方法，是與當(dāng)前價(jià)格市場(chǎng)化相符合的。劉曉君同時(shí)還證明了在價(jià)格體制參數(shù)完全符合市場(chǎng)化條件時(shí)，最低價(jià)中標(biāo)法才適用有效。

　　薩繆爾森等對(duì)一級(jí)密封價(jià)格招標(biāo)基準(zhǔn)模型的證明和劉曉君提出的招標(biāo)方式與價(jià)格市場(chǎng)化程度有關(guān)理論的論證，從理論上合理解釋了為什么中國(guó)以前不能采用最低價(jià)中標(biāo)法，歸根結(jié)底還是條件不滿足。中國(guó)的投標(biāo)者至今仍不具備獨(dú)立的估價(jià)信息，也就無法滿足假定2的條件。加上傳統(tǒng)社會(huì)文化和觀念等因素的影響，使得最低價(jià)中標(biāo)法在建筑市場(chǎng)機(jī)制完全建立之前無法取得理想效果，相反會(huì)導(dǎo)致負(fù)面效果。理論分析結(jié)果對(duì)中國(guó)過去限制最低價(jià)中標(biāo)法的政府行為提供了理論依據(jù)和合理解釋。

　　四、解決最低價(jià)中標(biāo)法應(yīng)用問題的對(duì)策與隨著《招標(biāo)投標(biāo)法》全面貫徹執(zhí)行和中國(guó)建筑市場(chǎng)改革深入，現(xiàn)在應(yīng)對(duì)價(jià)中標(biāo)法的應(yīng)用進(jìn)行更深的研究并組織實(shí)施。最優(yōu)基準(zhǔn)確性招標(biāo)模型和劉曉君提出的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期建筑工程招標(biāo)模型，兩者都從理論上證明了應(yīng)用最低價(jià)中標(biāo)法必須具備一定的政策和市場(chǎng)條件。實(shí)際應(yīng)用時(shí)將遇到更難更復(fù)雜的問題，需要根據(jù)中國(guó)國(guó)情，結(jié)合其它國(guó)家和地區(qū)，如美國(guó)、香港等的成功經(jīng)驗(yàn)，制定出符合中國(guó)國(guó)情和建筑業(yè)改革大方向的具體政策和措施。為了給最低價(jià)中標(biāo)法的成功應(yīng)用創(chuàng)造必備的條件，根據(jù)目前中國(guó)建筑業(yè)的現(xiàn)狀，建議采取以下幾項(xiàng)措施：

　　1、轉(zhuǎn)變政府管理，真正實(shí)行政企分開。政府只負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控、政策制度和監(jiān)督，徹底解決長(zhǎng)期困擾政府的兩難困境，即政府既要管好政府的事情，還要操心國(guó)企投標(biāo)者的生存和發(fā)展大事，讓所有投標(biāo)者完全按市場(chǎng)規(guī)律參與建筑工程招投標(biāo)活動(dòng)。

　　2、工程造價(jià)管理體系完全市場(chǎng)化。具體做法可在國(guó)家工程造價(jià)定額體系的基礎(chǔ)上，增加以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)的企業(yè)內(nèi)部定額體系。前者作為各級(jí)政府編制投資計(jì)劃宏觀控制預(yù)算使用，后者用作實(shí)際編制投標(biāo)報(bào)價(jià)使用，使投標(biāo)者擁有獨(dú)立的估價(jià)信息，滿足假定2的條件。

　　3、完善建筑法規(guī)，培育信用體系。創(chuàng)造依法者誅、違法者亡的法律扭轉(zhuǎn)，培育完整的社會(huì)信用體系，體現(xiàn)誠(chéng)實(shí)信用價(jià)值和失信違約的代價(jià)。根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際運(yùn)作需要，中國(guó)需要制定工程擔(dān)保法和工程留置法，為建立工程風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移體系提供法律依據(jù)，同時(shí)為解決建筑業(yè)中長(zhǎng)期存在“三角債”引起的一系列建筑管理和社會(huì)問題。

　　4、建立工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)制度，完善風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移體系。采用最低價(jià)中標(biāo)的工程利潤(rùn)微薄，降低了投標(biāo)者抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，容易造成工程的失敗。為了回避各種有意或疏忽產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)參照美國(guó)“米勒法”，立法規(guī)定所有政府工程投標(biāo)人必須提供保函、履約保函和雙向付款保函額度統(tǒng)一規(guī)定為投標(biāo)價(jià)的5%，履約保函的額度為合同價(jià)的10%-30%，建設(shè)單位的付款保函額度為合同價(jià)的30%。

　　5、根據(jù)中國(guó)目前工程投資的主體主要是政府或國(guó)有企業(yè)，擔(dān)保者應(yīng)該規(guī)定必須是產(chǎn)權(quán)多元化的金融實(shí)體，由公開上市的銀行、保險(xiǎn)公司或?qū)I(yè)擔(dān)保公司承擔(dān)，形成風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和社會(huì)化監(jiān)督的機(jī)制，減少國(guó)有資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，提高工程擔(dān)保的有效性和嚴(yán)肅性。

　　6、工程保險(xiǎn)也是工程風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的一種有效方法。這項(xiàng)業(yè)務(wù)國(guó)內(nèi)早已開展、但仍不普及。因此對(duì)一些基本的險(xiǎn)種要用立法手段強(qiáng)制執(zhí)行，如工人的人身傷亡保險(xiǎn)、車輛的第三者責(zé)任險(xiǎn)等。

　　7、改變企業(yè)等級(jí)劃分方式，用定量化定額系列替代現(xiàn)在的定性化等級(jí)系列劃分方式，用企業(yè)能提供的工程擔(dān)保保函金額數(shù)值大小來區(qū)分企業(yè)實(shí)力的。

　　8、鼓勵(lì)發(fā)展民間中介機(jī)構(gòu)，建立工程建設(shè)信息和信息管理系統(tǒng)。像監(jiān)理、工程顧問、造價(jià)咨詢、工程擔(dān)保、建筑法律事務(wù)所等民間中介機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步推動(dòng)政府社會(huì)化轉(zhuǎn)變和適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的要求。建立全社會(huì)建筑業(yè)信息管理系統(tǒng)，記錄所有建筑行業(yè)中的有關(guān)企業(yè)，產(chǎn)品和建筑活動(dòng)的各種信息，方便查閱和索取。在招標(biāo)資格預(yù)審中應(yīng)強(qiáng)制使用這些信息來核實(shí)投標(biāo)者信息的真假，全面了得的資質(zhì)信譽(yù)和履約能力。建筑業(yè)信息集中管理將產(chǎn)生巨大的社會(huì)管理能力，其主要作用是減少了招投標(biāo)各方存在的信息嚴(yán)重不對(duì)稱性，滿足基準(zhǔn)招標(biāo)模型假定4的條件；提高施工單位承諾的價(jià)值和違約成本，真正體現(xiàn)企業(yè)信譽(yù)的具體價(jià)值。

　　9、建立設(shè)計(jì)賠償和設(shè)計(jì)保險(xiǎn)制度，為最低價(jià)中標(biāo)法的應(yīng)用夯實(shí)基礎(chǔ)。采用設(shè)計(jì)賠償制度可大幅度提高設(shè)計(jì)質(zhì)量，為提高投標(biāo)報(bào)價(jià)精度和保證最低價(jià)的權(quán)威性打下基礎(chǔ)。設(shè)計(jì)賠償制度，要求設(shè)計(jì)單位失誤則賠償全部經(jīng)濟(jì)損失。巨大的經(jīng)濟(jì)責(zé)任驅(qū)使設(shè)計(jì)單位和設(shè)計(jì)人員加強(qiáng)責(zé)任心和危機(jī)感，達(dá)到提高設(shè)計(jì)質(zhì)量的目的。設(shè)計(jì)單位必須購(gòu)買設(shè)計(jì)保險(xiǎn)才能承接設(shè)計(jì)任務(wù)，與此相對(duì)等，必須同時(shí)增加設(shè)計(jì)取費(fèi)和提高設(shè)計(jì)人員待遇。

　　10、鼓勵(lì)投標(biāo)群體產(chǎn)權(quán)多元化，建筑產(chǎn)品制造標(biāo)準(zhǔn)化。只有投標(biāo)者產(chǎn)權(quán)分散化，非國(guó)有產(chǎn)權(quán)投標(biāo)者才能平等參與投標(biāo)，形成真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生出真實(shí)的最低價(jià)格。建筑產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)是提高工程質(zhì)量重要手段，也是最低價(jià)中標(biāo)法的重要保證之一。

　　五、結(jié)論

　　從理論分析到實(shí)際的應(yīng)用，以及國(guó)內(nèi)外成功使用的大量事例證明，最低價(jià)中標(biāo)法是一種理論上最優(yōu)，實(shí)際中可行的建筑工程招標(biāo)方法，值得在我國(guó)全面推廣應(yīng)用。它的應(yīng)用必將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。按每年政府投資基本建設(shè)1億元的政府投資。這將更加有效和合理地配置政府的傾向資源，消除建筑工程招標(biāo)活動(dòng)中的各類尋租行為，純潔招投標(biāo)各方主體行為。

　　但實(shí)際上，我國(guó)目前距離最低價(jià)中標(biāo)法所要求的必要條件很遠(yuǎn)。為此，中國(guó)政府應(yīng)采取兩管齊下的辦法，一是搞好試點(diǎn)工作，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)先行試驗(yàn)，積累經(jīng)驗(yàn)和等待條件成熟再逐步推廣；二是加快建筑行業(yè)市場(chǎng)化改革進(jìn)程，建立工程擔(dān)保體系，實(shí)行工程造價(jià)市場(chǎng)化，強(qiáng)制實(shí)行設(shè)計(jì)保險(xiǎn)和設(shè)計(jì)賠償制度等工作，逐步建立和完善各項(xiàng)改革措施。只有在這些政策和市場(chǎng)條件完全具備之后，最低價(jià)中標(biāo)法的實(shí)行才能水到渠成，并能真正發(fā)揮其全部作用。想念在不遠(yuǎn)的將來，隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟，最低價(jià)中標(biāo)法將在建筑工程招標(biāo)中扮演十分重要的角色。

作者單位：遼陽(yáng)建筑集團(tuán)第三建筑公司   
——《浙江造價(jià)信息》