談項目法人與項目法人制
【 信息發(fā)布時間：2003-12-22 閱讀次數(shù)：】
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近幾年來，項目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制，在我國建設(shè)領(lǐng)域里得到了較全面的貫徹和落實，特別是突出了項目法人在工程建設(shè)中的主導(dǎo)作用和中心地位，但畢竟項目法人在我國興起時間不長，在推行項目法人制的實際工作中，有一些問題很值得研究。
項目法人首先應(yīng)當(dāng)而且必須是法人。法人是什么？法人是與公民相對的另一類重要的民事主體。我國《民法通則》規(guī)定：法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法享有民事權(quán)力和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。依據(jù)法人性質(zhì)和職能的不同，法人又有企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)（單位）法人和社（會）團(tuán)（體）法人之分。這些法人都有可能成為項目法人。
項目法人是工程建設(shè)領(lǐng)域的一個專用名詞，是工程建設(shè)項目法定責(zé)任人的簡稱，系指具有法人資格和地位，依照有關(guān)法律法規(guī)要求設(shè)立或認(rèn)定，對建設(shè)工程項目負(fù)有法定責(zé)任的企業(yè)或事業(yè)單位。也就是說，法人必須經(jīng)過一定合法程度才有可能成為項目法人。這里所說的一定合法程度包括通過行政指定、委托或招標(biāo)競爭產(chǎn)生項目法人，并履行法定手續(xù)以確立項目法人法定地位。應(yīng)該說這是項目法人概念的本意和特定涵義，是狹義的項目法人。而近幾年在實際工作中已經(jīng)將項目法人的概念作了引伸，普遍將一般項目建設(shè)單位（業(yè)主或投資主體）稱之為項目法人；這類項目法人雖然未經(jīng)誰來指定、委托，也不是競標(biāo)所產(chǎn)生，但其依據(jù)法律法規(guī)對項目負(fù)有相應(yīng)的法定責(zé)任，也就是說處在項目法人的地位。所以，廣義的項目法人，包括經(jīng)過一定合法程度產(chǎn)生的項目法人和自然存在而對工程項目建設(shè)承擔(dān)法定責(zé)任的項目法人。
以項目法人方式組織工程項目的前期準(zhǔn)備、建設(shè)實施與管理是一種國際慣例，特別是政府工程一般都采用這種方式來進(jìn)行。在我國，這些年來政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施以及各種公共工程，基本上都是采用項目法人方式實施建設(shè)的。其所以備受推崇，除了項目法人的獨立性、公正性和法定資格能力以外，還有極其重要的一條就是能夠與項目投資方或業(yè)主建立責(zé)、權(quán)、利明確而清晰的經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系。但什么樣的法人才能擔(dān)任項目法人，這就有一個項目法人資格的考核認(rèn)定問題。一般來說，項目法人單位的人員素質(zhì)、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)必須能夠滿足工程建設(shè)管理和技術(shù)上的要求，而項目法人的法定代表人除了必須具備相應(yīng)的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和組織領(lǐng)導(dǎo)能力以外，還要具備項目管理工作的實際經(jīng)驗。由于工程規(guī)模、專業(yè)特點的不同和技術(shù)難度的差異,對組織領(lǐng)導(dǎo)和管理的要求也不一樣，所以對項目法人資格應(yīng)當(dāng)實行分級管理。
以行政指定或委托項目法人，要根據(jù)項目的重要性和工程的具體情況來設(shè)定項目法人基本條件，并對擬議中的項目法人進(jìn)行嚴(yán)格審查和全面考核，尤其應(yīng)注重考查其以往從事同類型項目管理的業(yè)績和經(jīng)驗，明確其責(zé)、權(quán)和義務(wù)并讓其作出承諾，以保證項目建設(shè)的成功。以行政指定或委托項目法人的做法一般只能適用于某些特殊工程。這些年有些地方政府工程直接責(zé)成或委托企（事）業(yè)法人單位代建并與之簽訂項目法人責(zé)任書的做法，實際上就是行政指定項目法人。相對來看，運用市場競爭機(jī)制實行項目法人招標(biāo)，往往更能收到理想的預(yù)期效果。不久前北京市政府授權(quán)該市計委代行招標(biāo)人職責(zé)，對2008年奧運會場及相關(guān)設(shè)施工程的項目法人招標(biāo)并取得成功的事實，就是最有說服力的例證。
由項目法人到項目法人制，可以說是我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)在工程項目管理方面的歷史必然。比較完整、系統(tǒng)而嚴(yán)肅地提出項目法人制并加以精辟表述，始見于國務(wù)院辦公廳1999年頒發(fā)的《關(guān)于加強基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》。針對當(dāng)時一些地區(qū)、部門和單位忽視工程質(zhì)量，違反建設(shè)程序，執(zhí)法監(jiān)督不力，建筑市場混亂，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，以致惡性事故頻發(fā)，給國家和人民生命財產(chǎn)造成很大損失的嚴(yán)竣形勢，國務(wù)院辦公廳這一通知就如何采取強有力措施解決上述問題，明確地提出了一系列要求，其中特別強調(diào)要建立項目法人責(zé)任制,并將之置于招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制之前，合稱工程建設(shè)管理的四項基本制度。國務(wù)院通知雖然針對的是各類基礎(chǔ)設(shè)施工程，但它所提出的解決問題的要求，同樣適用于各類建筑工程尤其是房地產(chǎn)開發(fā)項目。項目法人制的提出、建立和推行，首次通過工程建設(shè)管理的國家制度，將項目法人置于特別的法定地位。
如何正確理解項目法人制的實質(zhì)？首先，工程建設(shè)要形成一套由項目法人擔(dān)負(fù)相應(yīng)責(zé)任的制度并堅定不移地付諸實施；其次，任何工程建設(shè)都必須有明確的項目法人，而且應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起規(guī)定的工作責(zé)任；第三，項目法人依法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任，項目法人不盡職盡責(zé)要受到檢查和處理，如有違法違規(guī)行為還將視情節(jié)輕重和問題嚴(yán)重程度依法受到追究。以項目法人制來約束從而規(guī)范項目法人的市場行為，可以說是抓住了根本和要害。事實上，建設(shè)管理的“四制”在具體工程項目上能否得以貫徹執(zhí)行，一定意義上講主要取決于項目法人。
項目法人制要求項目法人按規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的工作責(zé)任，一般認(rèn)為主要有七個方面：項目策劃與前期準(zhǔn)備，資金籌措，組織實施工程建設(shè)，竣工投產(chǎn)運行或驗收，債務(wù)償還，資產(chǎn)管理，資產(chǎn)的保值增值。顯然，組織實施工程建設(shè)在這類項目法人的責(zé)任中只是一個階段性的工作。作為投資者代表單純負(fù)責(zé)組織實施工程建設(shè)的項目法人，只能稱作建設(shè)階段的項目法人。有些政府工程指定有一定資質(zhì)和經(jīng)驗的企（事）業(yè)法人，僅僅只負(fù)責(zé)工程項目的代建而不負(fù)責(zé)籌資，工程竣工后向政府指定的接收單位移交，這是比較典型的建設(shè)階段項目法人。
按照項目法人制規(guī)定，建設(shè)階段項目法人的主要責(zé)任可概括為以下六個方面：
一是按照建設(shè)程序辦事，完善齊全項目審批手續(xù)，尤其是立項批文和建設(shè)規(guī)劃許可證、施工許可證必備；堅持先勘察、后設(shè)計、再施工，不搞“三邊”工程。
二是遵守招投標(biāo)制度，政策規(guī)定應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的工程一定要通過招標(biāo)發(fā)包；項目招標(biāo)要體現(xiàn)“三公”原則，不搞弄虛作假；要合理劃分標(biāo)段，合理確定工期，合理評標(biāo)定標(biāo)，不搞不合理壓價；監(jiān)督工程承包單位不得有轉(zhuǎn)包、違法分包和掛靠承包行為。
三是嚴(yán)格工程質(zhì)量管理，對項目的工程質(zhì)量負(fù)總責(zé)，并由項目法定代表人對工程質(zhì)量承擔(dān)終身責(zé)任。
四是承擔(dān)現(xiàn)場文明施工管理責(zé)任，督促參建施工單位嚴(yán)格執(zhí)行文明施工和安全生產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定。
五是嚴(yán)肅合同管理，依法與工程參建單位分別簽訂勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測合同，并按規(guī)定報送有關(guān)部門實查備案；訂立合同不得壓縮合理工期和造價，不得降低工程質(zhì)量等級，不得簽訂陰陽合同；做到誠信履行合同。
六是執(zhí)行工程竣工驗收制度。工程建成后，嚴(yán)格按照工程驗收規(guī)定和程序要求，組織竣工驗收直至最終辦理竣工備案；未經(jīng)驗收合格和辦畢竣工備案的工程，不得辦理移交也不得投入使用。
有識之士普遍認(rèn)識到，建筑市場上各種違法違紀(jì)現(xiàn)象和事件的根源，主要在于項目法人的行為不規(guī)范，繼續(xù)貫徹落實項目法人制,仍然是當(dāng)前和今后一定時期不可懈怠的重要工作。